建設國家儲備林是一項具有重大意義的舉措，它充分體現了綠水青山就是金山銀山的科學理念，并作為推進林業(yè)供給側結構性改革的重要手段，精準提升森林質量的重要工程，對于推動林業(yè)現代化建設和生態(tài)文明建設具有深遠的意義。

一、國家儲備林定義

從實際操作的角度來看，國家儲備林是指那些被列入《國家儲備林樹種目錄》的97個樹種，這些樹種由國家進行統(tǒng)一收儲、動用和輪換。在適當的地區(qū)進行營造，形成一片森林。為了更加細致和規(guī)范的管理，國家還專門制定了《儲備林劃定辦法》，對國家儲備林的認定標準進行了詳細規(guī)定，包括樹種目錄、種植面積、地形條件和種植形式等方面的要求。

為什么國家儲備林需要使用國家標準來認定呢？這是因為國家儲備林是一種特殊的商品林。對于儲備林，國家會給予一定的補貼，同時采取特殊的管理措施，因此需要專門的認定標準。

二、國家儲備林建設相關政策梳理

自黨中央、國務院對國家儲備林建設作出部署以來，中央各部門及地方各級政府均高度重視，相繼出臺各項政策文件，以貫徹實施國家儲備林建設的戰(zhàn)略部署，大力推進國家儲備林建設。具體措施包括：

1、《國家儲備林制度方案》：2015年12月，國家林業(yè)局制定了《國家儲備林制度方案》，明確指出要創(chuàng)新投融資機制，發(fā)揮中央財政專項資金引導作用，利用財政貼息政策，創(chuàng)新融資機制，積極利用開發(fā)性、政策性金融，設計長周期優(yōu)惠金融產品支持國家儲備林建設。

2、《關于充分發(fā)揮農業(yè)政策性金融作用支持林業(yè)發(fā)展的意見》：2016年1月，國家林業(yè)局和中國農業(yè)發(fā)展銀行聯合發(fā)布了《關于充分發(fā)揮農業(yè)政策性金融作用支持林業(yè)發(fā)展的意見》，將國家儲備林基地建設列入雙方合作支持的重點領域。

3、《關于加強合作共同推進國家儲備林等重點領域建設發(fā)展的通知》：2016年2月，國家林業(yè)局和國家開發(fā)銀行聯合發(fā)布了《關于加強合作共同推進國家儲備林等重點領域建設發(fā)展的通知》，要求發(fā)揮組織、協(xié)調、管理優(yōu)勢，在林業(yè)行業(yè)政策、業(yè)務推薦、信息共享等方面為開發(fā)銀行提供必要條件，并切實做好重點林業(yè)項目儲備，爭取開發(fā)銀行信貸資金支持。

4、《運用政府和社會資本合作模式推進林業(yè)建設的指導意見》和《運用政府和社會資本合作模式推進林業(yè)生態(tài)建設和保護利用的指導意見》：2016年11月，國家發(fā)改委、國家林業(yè)局聯合發(fā)布了《關于運用政府和社會資本合作模式推進林業(yè)建設的指導意見》和《關于運用政府和社會資本合作模式推進林業(yè)生態(tài)建設和保護利用的指導意見》，鼓勵社會資本通過新造林、森林撫育、更新改造等措施，培育大徑級材和珍貴樹種，營造生態(tài)穩(wěn)定、結構優(yōu)良的國家木材儲備基地，增強高品質木材等林產品和優(yōu)質生態(tài)產品供給。同時吸引社會資本和金融資本進入林業(yè)生態(tài)建設和保護利用領域，積極擴大增量，努力盤活存量，優(yōu)化資金結構，建立健全林業(yè)投入多渠道籌措機制。

5、《進一步利用開發(fā)性和政策性金融推進林業(yè)生態(tài)建設的通知》：2017年1月，國家發(fā)改委發(fā)布了《關于進一步利用開發(fā)性和政策性金融推進林業(yè)生態(tài)建設的通知》，指出各級開發(fā)銀行和農業(yè)發(fā)展銀行為林業(yè)政策貸款項目提供長周期、低成本的資金，貸款期限可達30年（不超過8年寬限期），貸款利率體現優(yōu)惠原則。

6、《做好國家儲備林建設工作的通知》和《國家儲備林建設規(guī)劃（2018-2035年）》：2015年7月和2018年4月，國家林業(yè)局辦公室、財政部辦公廳和國家林業(yè)局分別發(fā)布了《關于做好國家儲備林建設工作的通知》和《國家儲備林建設規(guī)劃（2018-2035年）》。前者明確提出發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的撬動作用，統(tǒng)籌安排專項資金，吸引金融和社會資本投向國家儲備林建設；后者確定了國家儲備林建設的發(fā)展方向和目標，促進我國木材生產由粗放向精準轉變，實現數量型向質量生態(tài)型轉變，調整生產力布局，實現總量平衡、結構優(yōu)化、進口適度、持續(xù)經營的木材安全戰(zhàn)略目標。同時，國家儲備林建設貸款執(zhí)行中央財政林業(yè)貸款貼息補助政策，有條件的省區(qū)給予相應配套貼息，減少建設期間貸款付息壓力。中央預算內基本建設投資和中央財政林業(yè)改革發(fā)展資金重點支持國家儲備林建設。

7、《關于印發(fā)<國家儲備林建設管理辦法（試行）>的通知》和《關于印發(fā)<“十四五”國家儲備林建設實施方案>的通知》：2023年3月，國家林業(yè)和草原局分別發(fā)布了《國家儲備林建設管理辦法（試行）》和《“十四五”國家儲備林建設實施方案》。前者在不新增地方政府隱性債務的前提下，鼓勵多元化投融資建設國家儲備林；后者提出了以創(chuàng)新投融資機制為主要途徑，科學布局和實施國家儲備林建設的目標。

8、《關于加快國家儲備林建設的意見》：2023年4月，國家林業(yè)和草原局、國家發(fā)展改革委、財政部聯合發(fā)布了《關于加快國家儲備林建設的意見》，提出加快國家儲備林建設，提升森林質量，提高木材供給能力和保障水平，促進生態(tài)文明建設。

9、《國家儲備林樹種目錄》：2023年5月，國家林業(yè)和草原局公布了《國家儲備林樹種目錄》，明確了適合我國氣候、土壤和生態(tài)條件的150種主要儲備林樹種，為各地開展國家儲備林建設提供了科學依據。

10、《國家儲備林建設標準》：2023年6月，國家林業(yè)和草原局印發(fā)了《國家儲備林建設標準》，規(guī)范了國家儲備林建設的規(guī)劃、設計、施工、監(jiān)理、驗收等環(huán)節(jié)，確保國家儲備林建設的質量和效益。

通過以上政策文件的支持和引導，國家儲備林建設得到了全面推進和快速發(fā)展。各級政府和相關部門積極響應，采取多項措施加強國家儲備林建設，包括加大資金投入、推廣先進技術、優(yōu)化管理流程等。同時，社會各界也廣泛關注和參與國家儲備林建設，共同推動我國林業(yè)事業(yè)的發(fā)展。

三、國家儲備林建設項目實施及申報流程

（一）項目實施方式

1、營造林

（1）集約人工林建設：選擇適合的立地條件，包括立地指數≥14、坡度35度以下、土層厚度40厘米以上的灌木林地或宜林地，進行集約人工林的栽培。

（2）現有林改培：在國家一級公益林以外，選擇坡度35度以下、土層厚度40厘米以上的喬木林，針對生產潛力未得到充分發(fā)揮、結構簡單且生長趨勢下降、目的樹種不明確、林分結構簡單、錯過撫育經營時機的郁閉度≥0.3的近熟林、成熟林及郁閉度0.3~0.7（含0.7）的中齡林，進行現有林的改培。

（3）中幼林撫育：在國家一級公益林以外，選擇坡度35度以下、土層厚度40厘米以上的現有林分，針對有培育前途、增產潛力較大、郁閉度≥0.7的中幼林，采取間伐、修枝、除草割灌、施肥等撫育活動，調整樹種結構和林分密度，改善林木生長發(fā)育的生態(tài)條件，提高木材蓄積量，加快林木生長速度，縮短森林培育周期，提高林分質量。

2、經濟林建設：根據地方政府產業(yè)發(fā)展的布局安排，結合當地立地條件和群眾意愿，選擇適宜的經濟樹種或作物進行經濟林的建設，作為項目收益的來源。

3、基礎設施建設：為更好地保障儲備林的規(guī)劃、管理、保護等各方面內容，進行相應的基礎設施建設。根據國家林業(yè)和草原局的要求，對于包裝為國家儲備林類的項目，營造林類建設的投資不得低于項目總投資的80%（其中經濟林和林下經濟的建設投資不得超過總投資的20%），基礎設施的投資不得超過總投資的20%。

基礎設施建設的具體內容包括苗林一體基地建設、修建生物隔離帶、修建道路、配備防火用車、滅火器具、有害生物防治、瞭望臺、無人機、信息采集設備、固定樣地設置、森林旅游康養(yǎng)配套等。

通過國家儲備林的建設，運用政府、社會資本和金融資本的合作模式，加大對林業(yè)的投入力度，采用科學技術手段，著力培育儲備鄉(xiāng)土樹種和珍貴樹種，適當發(fā)展工業(yè)原料林，大力培育大徑級用材林，基本形成異齡復層混交森林群落。結合森林旅游、森林康養(yǎng)和林下經濟的多元化經營，構建以木材儲備為主導、功能多樣且效益綜合的森林資源儲備體系。增強生態(tài)系統(tǒng)支持功能，促進林區(qū)綠化美化彩化，優(yōu)化鄉(xiāng)村森林景觀，提升森林的品質和品位；大力發(fā)展森林旅游、森林康養(yǎng)等綠色產業(yè)，提高森林生態(tài)文化服務的產值；通過休閑、養(yǎng)生、養(yǎng)老、療養(yǎng)等途徑，結合檢查、診斷、康復等手段，建立以森林旅游和促進大眾健康為目的的森林康養(yǎng)基地。逐步實現產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、生活富裕的鄉(xiāng)村新面貌，加快推進黨的十九大提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標。

（二）項目實施流程

1、建立領導機制：為確保項目順利實施，需成立專門的組織機構，強化領導，統(tǒng)一制定規(guī)劃，落實實施方案，協(xié)調各方面的事務，統(tǒng)籌安排，全力推進。

2、項目立項：建設單位根據國家儲備林規(guī)劃、各省儲備林相關文件確定的范圍、任務、內容、建設期限等，確定貸款主體，對接貸款銀行，明確融資方式，合理安排任務，落實建設地塊，有序推進項目建設。

3、可研編制、審查、批復：

（1）可研編制：建設單位根據貸款銀行要求委托具有相應資質單位編制項目建設可行性研究報告。報告要求內容全面、數據準確、分析合理、結論切實可行，滿足政策性銀行放貸、主管部門審批管理的要求。

（2）可研審查：項目建設單位完成可研后，向省林草局申請召開可研審查會。審查會由省林草局組織專家進行審查。通過后，編制單位需根據專家意見修改完善報告，并報發(fā)改委批復，同時向省林草局備案。

（3）可研批復：根據放貸銀行要求，建設單位需報送相關資料申請貸款。放貸銀行按照內部流程對項目進行授信、放貸。

（4）投融資放款：承貸主體按照貸款行規(guī)定，向貸款行提交貸款申報材料。二級銀行受理審定后報省分行。貸款行按照相關規(guī)定組織開展調查評估。經審議通過后，貸款移送審查。按照貸款行相關規(guī)定開展貸款審查審議工作，審查部門提出審查意見，報貸款審查委員會審議通過后送有權審批人審批（省分行）。

4、編制林地流轉和林木收儲實施方案：貸款銀行放款后，建設單位應制定項目林地流轉和林木收儲實施方案，并開展相應工作。在實施過程中，需注意以下幾點：一是林地流轉期限不得超過承包期的剩余期限；二是林地林木權屬應清晰、合法，無權屬糾紛和經濟糾紛；三是根據當地市場行情和項目資金供應能力，合理確定流轉和收儲單價；四是充分考慮林農意愿，根據實際情況采用現金收儲或入股分紅方式簽訂協(xié)議。

5、編制項目實施方案：項目可行性研究報告獲批后，各建設單位應與林地流轉和林木收儲同步編制項目實施方案，將任務按政策文件要求落實到山頭地塊，由項目所在地上一級林業(yè)主管部門審批。

6、項目實施：按照編制的實施方案組織項目實施。

7、項目驗收：依據《全國木材戰(zhàn)略儲備生產基地建設檢查驗收辦法（試行）》，由實際用款人進行自查驗收，縣級林業(yè)主管部門負責復查驗收。檢查驗收費用由項目資金解決。省、市（州）林業(yè)主管部門與放貸銀行對項目實施情況進行監(jiān)督、指導，并開展不定期抽查。

（三）項目實施步驟

林業(yè)局主導，縣委、縣政府指定國有平臺公司作為項目融資平臺→國有平臺公司通過委托或比選方式選擇項目管理公司入駐→成立由相關領導牽頭的國有儲備林項目協(xié)調工作小組→林業(yè)局、國有平臺公司配合國家林草總局規(guī)劃院制定預可研方案→方案提交縣常委會討論研究通過，并召開財經會將其納入地方政府重大融資項目，最終形成設計方案→林業(yè)局向政府提交“關于審議實施國家儲備林建設的申請”，政府審批通過后，制定《項目實施具體方案》→林業(yè)局牽頭，平臺公司及需要流轉林地單位共同參與，將確定得林權流轉給國有平臺公司→國家林草總局組織專家對《項目可行性研究報告》進行評審，并出具專家意見→市發(fā)改委對項目進行立項→制作作業(yè)設計和項目具體實施方案→項目主管部門組織專家對作業(yè)設計和經營方案進行論證并批復→項目管理公司對施工單位進行招標→備齊材料上報省農業(yè)發(fā)展銀行，通過省農發(fā)行貸委會授信→施工單位成立項目部，按照實施方案進行實施。

四、目前主要投融資模式

根據國家儲備林建設的特點和需求，國家林業(yè)局和省級林業(yè)主管部門積極發(fā)揮財政資金的引導作用和政策性金融的優(yōu)勢，整合中央財政、地方配套資金等資源，投資建設國家儲備林，同時大力探索PPP模式，形成財政金融和社會資本合力支持的雙路徑。

經過近年來的實踐，國家儲備林項目實施模式（融資模式）主要包括開發(fā)性、政策性信貸融資模式、政府與社會資本合作模式（PPP模式）以及股權合作模式。這些模式均得到了廣泛應用和認可，為國家儲備林項目的順利實施提供了強有力的支持。

1、信貸融資模式

（1）模式介紹

2017年，國家發(fā)改委、國家林業(yè)局、國家開發(fā)銀行以及中國農業(yè)發(fā)展銀行聯合發(fā)布了《關于進一步利用開發(fā)性和政策性金融推進林業(yè)生態(tài)建設的通知》，明確指出將國家儲備林基地建設納入林業(yè)利用開發(fā)性和政策性金融貸款的主要支持范圍。金融機構據此提供長期、低成本的資金支持，貸款期限最長30年，寬限期最長8年，實行基準利率和最低資本金比例。同時，可以將對應計劃任務的中央預算內投資作為項目資本金。

該融資模式的特點在于，借款人可以通過“林權抵押+政府增信”的方式獲取成本較低的資金支持。還款來源分為市場化收益和政府回購資金：對于自身收益較高或準經營性的儲備林項目，可以通過市場化經營收益作為主要還款來源；對于經濟效益有限或無市場化收益的儲備林項目，則采取政府回購的方式保障項目還款。這種融資模式為各類國家儲備林項目提供了有力的資金保障。

（2）市場化運作模式案例：

項目概況：

廣西作為全國最大的商品材生產基地，具有巨大的木材生產和儲備潛力。2012年，廣西被確定為全國首批國儲林基地建設試點省區(qū)之一，承擔了約2800萬畝的國儲林基地建設任務。

投融資結構：

該項目總投資約為387億元，融資需求為280億元。其中，先期實施的一期項目計劃營造林750萬畝，項目建設期投資為125.66億元，融資需求超過100億元。

融資途徑：

a.整合多方資金：統(tǒng)籌整合中央和地方財政的營造林補貼資金，將中央基建及財政、地方配套資金中的營造林補貼資金、其他相關補助資金整合統(tǒng)一用于國家儲備林建設。

b.設立承貸平臺：為解決建設主體多的問題，由廣西林業(yè)集團作為統(tǒng)一承貸平臺，負責承接國開行貸款，統(tǒng)一管理及分配信貸資金，并負責還本付息。

c.優(yōu)化信貸產品：國開行為該項目提供了新型信貸產品，貸款期長達27年，寬限期8年，減輕了建設主體的前期還款壓力。

償還方式：

a.穩(wěn)定項目還款來源：通過將生態(tài)林和用材林合理搭配，以及長生長周期的大徑材和珍貴樹種與短生長周期的用材林按一定比例合理搭配，同時利用林下空間發(fā)展林下經濟作為大徑材培育的前期投入，實現穩(wěn)定的還款來源。經測算，可通過木材采伐實現收益226億元，能夠有效覆蓋貸款本息。

b.完善林權抵押機制：國開行允許該項目以商業(yè)用地和經濟林等作為抵押，為貸款提供擔保，并采用動態(tài)抵押模式，保證林場及時獲得信貸資金。

c.實行林業(yè)綜合保險：廣西儲備林項目在投保政策保險的基礎上，購買了商業(yè)綜合險作為補充，并指定國開行為第一受益人，使保險金額能夠覆蓋貸款本息。

該項目的成功實施得益于有效的投融資結構、多元化的資金來源以及靈活的償還方式。通過市場化運作模式，廣西儲備林項目實現了良好的經濟效益和社會效益，為其他類似項目的實施提供了借鑒和參考。

（3）政府回購模式案例

項目概況：

根據《張家口市國家儲備林建設總體規(guī)劃（2016-2022年）》，張家口市計劃在2016年至2022年期間實施人工造林678.04萬畝，撫育管護863萬畝，封山育林82.95萬畝。這一規(guī)劃旨在加強森林資源儲備，提高森林質量和生態(tài)功能，促進生態(tài)文明建設。

投融資結構：

張家口市國家儲備林建設任務需要總投資為228.47億元。其中人工造林投資最大，為203.29億元，其次為撫育管護投資21.9億元，封山育林投資3.28億元。而國家現有工程已經為撫育管護和封山育林提供了資金支持，因此需要新的人工造林資金98億元。

融資途徑：

張家口市確定由塞林國家儲備林基地建設有限公司作為市級融資平臺，同時各縣區(qū)也將成立縣級融資平臺。這些平臺將與市政府、市農發(fā)行以及縣區(qū)政府進行對接，簽訂相關合同以獲得貸款。市級融資平臺將統(tǒng)一承貸統(tǒng)一還款，而縣級融資平臺則負責與縣區(qū)政府簽訂合同并對接市級融資平臺。

償還方式：

市級融資平臺將匯集各縣區(qū)融資平臺的財政還款資金，統(tǒng)一償還銀行貸款。還款方式將根據銀行測算的本息數額來確定。

張家口市國家儲備林建設項目的成功實施需要充分發(fā)揮政府、市場和社會三方面的作用。通過確定融資平臺、簽訂合同、獲得貸款以及統(tǒng)一還款等步驟，該項目將有力地推動張家口市的森林資源儲備和生態(tài)文明建設。

2、PPP融資模式

（1）模式介紹

根據《關于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號），PPP模式是一種適用于投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價格調整機制靈活、市場化程度較高的基礎設施及公共服務類項目的模式。

該模式的項目運作方式主要包括多種形式，如委托運營（OM）、管理合同（MC）、建設-運營-移交（BOT）、建設-擁有-運營（BOO）、轉讓-運營-移交（TOT）和改建-運營-移交（ROT）等。

在PPP模式下，政府方會采用公開招標或其他競爭性方式選擇社會資本方，并通過PPP合同及相關協(xié)議明確各方權利義務和風險分擔。社會資本方會獨資或與政府方共同出資組建項目公司，由項目公司負責PPP項目的投資建設運營。合作期滿后，項目公司將PPP項目移交給政府方。這種模式通過發(fā)揮社會資本方的專業(yè)能力和資源優(yōu)勢，提高公共服務的供給效率和質量。

（2）典型案例

采用PPP模式建設國家儲備林的項目數量逐漸增多，各個項目的運作方式、資金規(guī)模、回報機制也各不相同。下面將選取一個典型的BOT模式的案例（福建省南平市建設生態(tài)文明試驗區(qū)——國家儲備林質量精準提升工程）進行深入分析。

項目概況：

南平市作為福建省的一個重要城市，充分發(fā)揮其作為全國首個生態(tài)文明試驗區(qū)的優(yōu)勢。這個國家儲備林項目旨在通過集約人工林栽培、現有林改培、商品林贖買以及發(fā)展林下經濟等多種方式，提高森林質量并增強森林生態(tài)功能。項目總的建設規(guī)模為468.97萬畝，其中包括集約人工林栽培143.77萬畝、現有林改培244.49萬畝、現有林“贖買+改培”80.71萬畝，以及現有林中林下種植中藥材的面積為30萬畝。

運作模式：

該項目采用建設-運營-移交（BOT）的方式進行運作。南平市林業(yè)局作為實施機構，通過公開招標的方式選擇合適的社會投資人。南平市林業(yè)局與選定的社會投資人簽署初步合同，社會投資人據此獨立出資成立項目公司。南平市林業(yè)局與項目公司簽署《PPP項目合同》，而十縣（市、區(qū)）林業(yè)局則與項目公司分別簽署《PPP項目子合同》。在合作期間內，項目公司負責該項目的投融資、建設（涵蓋人工林栽培、商品林贖買、現有林改培及林下種植）和運營維護（包括森林撫育、管護等任務）；在運營階段，項目公司主要依賴“使用者付費”和“可行性缺口補助”的方式來獲得投資回報；當合作期滿后，項目公司將該項目的經營權移交給十縣（市、區(qū)）人民政府。該項目合作期限為38年，其中建設期為8年，運營期為30年。

投融資結構：

該項目的總投資額合計為215.33億元，其中建設投資為182.98億元，建設期利息為31.23億元，而鋪底流動資金為1.12億元。為了籌措這些資金，項目采用資本金和融資相結合的方式。具體來說，項目資本金為36.6億元，這部分將由社會投資人通過他們自己的資金來支付。而剩下的資金則通過銀行貸款等方式來解決。

回報機制：

此項目的回報機制是“使用者付費+可行性缺口補助”。其中，使用者付費是指項目公司通過主伐和間伐杉木、馬尾松、珍貴闊葉樹、一般闊葉樹等獲得的木材銷售收入以及其他收入（如林下經濟種植收入）。而可行性缺口補助則是用于填補建設成本、運營成本和合理回報與使用者付費之間的缺口部分，這部分將由十縣（市、區(qū)）政府通過補貼的方式來支付給項目公司。

3、股權合作模式

（1）政策介紹

2021年11月，中國國務院辦公廳發(fā)布了《關于鼓勵和支持社會資本參與生態(tài)保護修復的意見》（國辦發(fā)〔2021〕40號），該政策旨在進一步促進社會資本參與國家生態(tài)建設，實現生態(tài)保護和修復的目標。其中，股權合作模式是一種重要的實施方式，地方國有平臺以國有商品林或其他形式資產作價入股，與社會資本方合作參與國家儲備林建設。

（2）成功案例

重慶市林業(yè)投資開發(fā)有限責任公司（重慶林投公司）與中國林業(yè)集團有限公司（中林集團）的合作是一個成功的例子。重慶林投公司通過引進中林集團，實現了資本的增加和公司規(guī)模的擴大。中林集團憑借其先進的科技、管理和營銷經驗，幫助重慶林投公司以市場化方式獨立運作，充分發(fā)揮了央地合作的互補優(yōu)勢。

重慶林投公司利用公司資產為重慶市國家儲備林建設項目提供擔保，推動了500萬畝國家儲備林基地的建設。該項目總投資規(guī)模達到190億元，融資額度為150億元，貸款期限為30年。這一項目充分展示了央地合作在生態(tài)建設領域的重要作用，為社會資本參與生態(tài)保護修復樹立了典范。