林地的前世今生：概念、法律演進(jìn)與管理實(shí)踐

張 梅 根

摘要

本文系統(tǒng)梳理了林地的概念起源與法律演變，結(jié)合《森林法》及其實(shí)施條例的歷次修訂，分析我國林地管理制度的變遷。重點(diǎn)探討森林植被恢復(fù)費(fèi)、林地征占用管理、定額制度、縣級保護(hù)規(guī)劃等核心議題，并結(jié)合江西省最新政策及國土資源“三調(diào)”數(shù)據(jù)，揭示林地資源保護(hù)中的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)與政策創(chuàng)新。通過法律規(guī)范與技術(shù)手段的雙重視角，為完善林地管理體系提供理論支撐。

林地概念的起源與演變

古代林地的自然利用

古代中國以“山林川澤”為自然資源的核心，強(qiáng)調(diào)“封山育林”的生態(tài)智慧。西周時(shí)期，《周禮》已有“山虞”“林衡”等職官設(shè)置，管理山林資源。此階段林地概念尚未明確，但已體現(xiàn)對森林資源的保護(hù)意識。

近代法律對林地的界定

清末《欽定森林法》（1914年）首次將“林地”納入法律范疇，定義為“專供森林生長之土地”。新中國成立后，1984年首部《森林法》明確“林地包括郁閉度0.2以上的喬木林地、竹林地、灌木林地、疏林地、采伐跡地、火燒跡地、未成林造林地、苗圃地和縣級以上人民政府規(guī)劃的宜林地”，奠定了現(xiàn)代林地的法律內(nèi)涵。

當(dāng)代林地的多維定義

隨著生態(tài)保護(hù)需求升級，2019年修訂的《森林法》將林地與森林資源保護(hù)緊密結(jié)合，強(qiáng)調(diào)其生態(tài)服務(wù)功能。明確“林地，是指縣級以上人民政府規(guī)劃確定的用于發(fā)展林業(yè)的土地。包括郁閉度0.2以上的喬木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐跡地、火燒跡地、未成林造林地、苗圃地等”。2020年《森林法實(shí)施條例》進(jìn)一步細(xì)化林地分類標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合“三調(diào)”數(shù)據(jù)與國土空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)林地與其他地類的精準(zhǔn)區(qū)分。

法律體系的演進(jìn)：從《森林法》到地方實(shí)踐

2.1《森林法》的歷次修訂與核心突破

.1984年《森林法》：確立“限額采伐”制度，強(qiáng)化林地用途管制。

.1998年修訂：引入“森林生態(tài)效益補(bǔ)償”機(jī)制，推動(dòng)公益林保護(hù)。

.2019年修訂：增設(shè)“森林權(quán)屬登記”“林長制”等條款，構(gòu)建“最嚴(yán)格保護(hù)制度”。

2.2 地方立法創(chuàng)新：以江西省為例

江西省林業(yè)局2024年發(fā)布的《江西省林地占用審核若干規(guī)定》（贛林規(guī)〔2024〕5號）提出“林地定額管理制度”，通過分級保障、年度統(tǒng)籌、獎(jiǎng)懲機(jī)制（如扣減定額與信用懲戒），強(qiáng)化省級重點(diǎn)項(xiàng)目與民生工程的用地保障，同時(shí)遏制“未批先建”等違法行為，體現(xiàn)國家法與地方實(shí)踐的銜接。

林地管理的核心制度與實(shí)踐

3.1森林植被恢復(fù)費(fèi)的征收與管理

根據(jù)《森林法》第三十七條，占用林地需繳納森林植被恢復(fù)費(fèi)，標(biāo)準(zhǔn)由省級財(cái)政、林業(yè)部門制定。江西省規(guī)定中進(jìn)一步明確臨時(shí)用地與長期占用的差異化收費(fèi)規(guī)則（如按原狀或現(xiàn)狀地類征收），并建立資金監(jiān)管機(jī)制，確保專款用于植被恢復(fù)。

林地征占用管理

.審核程序：實(shí)行“全流程網(wǎng)上審核”（如江西省林地審核系統(tǒng)），縣級初審、市級轉(zhuǎn)報(bào)、省級終審，嚴(yán)控材料真實(shí)性（如禁止指定第三方編制報(bào)告）。

.違法查處：對“未批先建”項(xiàng)目，需依法處罰到位后方可補(bǔ)辦手續(xù)（《規(guī)定》第二十條），體現(xiàn)“查處與整改并重”原則。

3.3林地定額管理制度

江西省通過“逐級下達(dá)、分級保障、按需統(tǒng)籌”機(jī)制，優(yōu)先保障省級及以上重點(diǎn)項(xiàng)目（如國債項(xiàng)目、軍事設(shè)施），并動(dòng)態(tài)調(diào)劑未達(dá)時(shí)序進(jìn)度的定額。該制度通過獎(jiǎng)懲掛鉤（如扣減定額、信用懲戒），倒逼地方政府提升林地管理效能。

縣級林地保護(hù)規(guī)劃

縣級規(guī)劃需與國土空間規(guī)劃銜接，劃定生態(tài)紅線，明確公益林與商品林分區(qū)。江西省要求農(nóng)村宅基地占用公益林時(shí)需“年度變更調(diào)整”，并通過“林地一張圖”實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)監(jiān)測，確保規(guī)劃落地。

技術(shù)賦能與地類認(rèn)定挑戰(zhàn)

國土資源“三調(diào)”與林地一張圖

“三調(diào)”采用“所見即所得”原則，與林業(yè)部門“林地一張圖”存在地類認(rèn)定差異（如部分灌木林被劃為草地）。江西省通過圖斑比對與系統(tǒng)聯(lián)審（《規(guī)定》第十五條），協(xié)調(diào)部門數(shù)據(jù)矛盾，但仍需統(tǒng)一分類標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)規(guī)范。

刑法與行政處罰中的涉林條款

刑事處罰：依據(jù)《刑法》第三百四十二條，非法占用林地10畝以上或防護(hù)林5畝以上即構(gòu)成犯罪。

行政處罰：對“少批多占”行為，除罰款外可扣減地方定額（《規(guī)定》第八條），強(qiáng)化執(zhí)法威懾。

結(jié)論與建議

我國林地管理歷經(jīng)從粗放利用到嚴(yán)格保護(hù)的轉(zhuǎn)型，法律體系不斷完善，技術(shù)手段持續(xù)創(chuàng)新。然而，仍面臨地類認(rèn)定分歧、定額分配公平性、基層執(zhí)法能力不足等挑戰(zhàn)。建議：

.統(tǒng)一地類標(biāo)準(zhǔn)：整合“三調(diào)”與林業(yè)數(shù)據(jù)，建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制；

.優(yōu)化定額分配：引入AI模型預(yù)測區(qū)域用地需求，提升科學(xué)性；

.強(qiáng)化基層培訓(xùn)：通過“林長制”考核壓實(shí)縣級管理責(zé)任。

參考文獻(xiàn)

1.《中華人民共和國森林法》（2019年修訂）

2.《江西省林地占用審核若干規(guī)定》（贛林規(guī)〔2024〕5號）

3.國家林業(yè)和草原局《全國林地保護(hù)利用規(guī)劃綱要（2021-2035年）》

4.江西省林業(yè)局：江西省第三次國土調(diào)查與林地一張圖融合技術(shù)報(bào)告. 2023.

注：本文結(jié)合江西省最新政策，系統(tǒng)解析林地管理的法律與技術(shù)框架，可為地方政府、林業(yè)部門及學(xué)術(shù)研究提供參考。