2020年9月22日,中國作出承諾:二氧化碳排放力爭于2030年前達(dá)到峰值,努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和。
今天,中國“雙碳”的時間表走到三周年整。
近日,界面新聞圍繞“雙碳”三年成果、全國碳市場、能源安全與能源低碳轉(zhuǎn)型,以及應(yīng)對氣候變化立法等話題,專訪了一系列專家學(xué)者。
本文是對國家應(yīng)對氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心副主任馬愛民的專訪實錄,刊發(fā)時有所刪減。
馬愛民自1998起專職從事應(yīng)對氣候變化工作。他曾代表中國政府參加氣候變化公約和政府間氣候變化委員會相關(guān)談判,并參與應(yīng)對氣候變化立法、能力建設(shè)、中國清潔發(fā)展機(jī)制基金管理等方面工作。他也是全國碳市場建設(shè)、國家核證自愿減排量(CCER)簽發(fā)重啟的重要參與者之一。
2023年9月,馬愛民在太原能源低碳發(fā)展論壇上發(fā)言。圖片來源:論壇主辦方。
成果和壓力并存
界面新聞:“雙碳”目標(biāo)提出前后,中國應(yīng)對氣候變化的工作發(fā)生了怎樣的變化?
馬愛民: 我從1998年起專職做應(yīng)對氣候變化工作,先是在政府機(jī)關(guān),然后到政策研究機(jī)構(gòu),經(jīng)歷了中國應(yīng)對氣候變化工作的幾乎全過程。
中國應(yīng)對氣候變化的工作,整體上可以分為兩個階段:
一是從上世紀(jì)80年代末、90年代初到本世紀(jì)前十年左右。一方面,組織中國的專家參與政府間氣候變化專門委員會(IPCC)對氣候變化科學(xué)研究進(jìn)展進(jìn)行評估。
另一方面,中國政府派出代表,從始至終參與了氣候變化公約相關(guān)談判,這是該階段的主要工作。此階段的主要任務(wù)是在談判以及制定國際氣候合作規(guī)則的過程中,維護(hù)好發(fā)展中國家的權(quán)益,也包括中國自己的發(fā)展權(quán)益。
第二個階段起于2007年,中國制定發(fā)布了第一個應(yīng)對氣候變化國家方案。2009年,國務(wù)院提出到2020年控制溫室氣體排放的行動目標(biāo),這是中國第一次正式提出控制溫室氣體排放的行動目標(biāo),標(biāo)志著中國從以參加國際談判為主轉(zhuǎn)向推動建立全球氣候治理體系和采取國內(nèi)應(yīng)對氣候變化行動并重的階段。
2015年,中國向氣候變化公約提交了中國國家自主貢獻(xiàn)文獻(xiàn),首次提出了中國“要在2030年前后實現(xiàn)碳達(dá)峰”的目標(biāo)。
2020年,中國正式對外提出“雙碳”目標(biāo), 并予以強(qiáng)化,把原來的 “2030年前后”改為“之前”,實現(xiàn)碳排放達(dá)峰的時間點進(jìn)一步提前,并首次提出碳中和目標(biāo)。
界面新聞:中國實現(xiàn)碳達(dá)峰目標(biāo)的進(jìn)展如何?已取得了哪些成果?還有哪些難關(guān)需要攻克?
馬愛民:過去幾年,中國走在一條實現(xiàn)2030年前碳達(dá)峰的正確道路上,多方位、多層次推進(jìn)雙碳工作,取得了很大進(jìn)展。
一是已經(jīng)基本形成了“1+N”的政策體系,為落實“雙碳”目標(biāo)提供了政策基礎(chǔ)。二是“雙碳”目標(biāo)和行動已經(jīng)被納入到國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的全局。
三是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有所優(yōu)化。過去幾年,高耗能、高碳排放的落后產(chǎn)能持續(xù)淘汰,嚴(yán)格控制“兩高”項目盲目發(fā)展,同時鼓勵環(huán)保節(jié)能、光伏、新能源汽車等新興產(chǎn)業(yè)。
四是在能源、交通、建筑等幾個碳排放量較大的領(lǐng)域,也取得了進(jìn)展。能源結(jié)構(gòu)中煤炭的占比,從最高時的72%下降到目前的56%左右;可再生能源裝機(jī)已經(jīng)超過火電,也是一個歷史性的變化。
既有進(jìn)展的同時,也要看到存在不少挑戰(zhàn)。例如,中國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)總體仍然偏重,服務(wù)業(yè)只占53%;能源結(jié)構(gòu)上,煤炭消費占比相較很多國家仍然偏高。
另外一大挑戰(zhàn)是快速的經(jīng)濟(jì)增長,這伴隨而來的是能源需求的增長。在能源結(jié)構(gòu)難以短時間發(fā)生根本改變的情況,這意味著碳排放的增長,因此我們的壓力還是比較大的。
應(yīng)對氣候變化的要求需融入現(xiàn)有立法
界面新聞:您曾開展應(yīng)對氣候變化的立法工作。中國在此方面的立法進(jìn)展如何?當(dāng)前與“雙碳”有關(guān)的立法重點有哪些?
馬愛民:國際上有不少國家,已經(jīng)在應(yīng)對氣候變化的過程中開展立法。既有針對有關(guān)氣候變化問題的專門立法,比如說英國,早在2007 年前后就出臺了《應(yīng)對氣候變化法》,也有的國家制定專項法律,比如韓國就針對建立碳排放權(quán)交易市場制定了專門的法律。還有不少國家有地方性的立法。
中國在這方面已經(jīng)做了一些基礎(chǔ)性工作,開展了立法的前期研究,特別是對立法的內(nèi)容作了很多探討。總的來說,盡管大家在一些具體問題上可能還有不同看法,但在應(yīng)對氣候變化立法必要性、重要性上并沒有爭議。
在我看來,另一方面的重要任務(wù)是,應(yīng)該把應(yīng)對氣候變化的要求融入到現(xiàn)有很多領(lǐng)域的立法中去。
應(yīng)對氣候變化,不是專門立一個法就能夠解決的問題,它應(yīng)該體現(xiàn)在各個方面。比如過去有很多相關(guān)立法,包括循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法、可再生能源法、森林法、草原法等,跟減緩以及適應(yīng)氣候變化都有密切關(guān)系,在這些法律的修訂過程中,要體現(xiàn)應(yīng)對氣候變化、推進(jìn)低碳轉(zhuǎn)型、落實雙碳目標(biāo)等要求。
目前還有一項緊迫的工作,是盡快出臺碳排放權(quán)交易管理條例。全國碳市場已經(jīng)正式啟動上線交易,目前的依據(jù)是生態(tài)環(huán)境部頒布的一項管理辦法,迫切需要提高立法層級。
界面新聞:立法對于應(yīng)對氣候變化、實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的重要性有多大?
馬愛民:舉個例子,如果沒有法律作為基礎(chǔ),針對目前全國碳市場上出現(xiàn)的企業(yè)違規(guī)行為,處罰力度是不夠的?,F(xiàn)在沿用的是生態(tài)環(huán)境部的部門規(guī)章,按照目前法規(guī)規(guī)定,對企業(yè)違法行為處罰的上限一般是10萬,很難起到真正意義上的懲戒作用。只有到國務(wù)院條例這樣的立法層級,懲罰的力度才可以提高。
全國碳市場建設(shè)采用了循序漸進(jìn)的方式
界面新聞:全國碳市場運行已滿兩周年,如何評價啟動以來的表現(xiàn)?
馬愛民:中共中央、國務(wù)院關(guān)于做好碳達(dá)峰碳中和工作的指導(dǎo)意見里提到要政府和市場雙輪驅(qū)動,兩手發(fā)力。
在“十二五”時期,中國已經(jīng)把單位GDP二氧化碳排放強(qiáng)度指標(biāo)納入到五年規(guī)劃,并向各個省分解并考核。那時,承擔(dān)減排責(zé)任的主體主要是地方政府。
全國碳市場的建立,實際是利用市場機(jī)制,第一次在全國范圍內(nèi)把減排的責(zé)任分解、落實到企業(yè),這是在管理上很大的變化,也是對于推動“雙碳”目標(biāo)非常重要的政策工具。
全國碳市場啟動以來,總體的運行基本上符合預(yù)期,也激勵了企業(yè)減排,特別是為本來就做得較好的企業(yè)提供了進(jìn)一步的動力。
一是把減排責(zé)任落實到了企業(yè)層面,目前已覆蓋全國2100多家電力企業(yè)。
二是碳價總體穩(wěn)中有升,從最初的48元/噸,漲到目前的60-70元/噸,除了一定程度上反映了企業(yè)減排的成本,更重要的是向社會發(fā)出了一個信號,即“排碳有成本,減排有收益”。價格穩(wěn)定,也表明市場運行沒有出現(xiàn)風(fēng)險。
此外,企業(yè)的履約率較高,第一個履約周期在99.5%以上,意味社會或企業(yè)界對這項政策普遍接受。四是,兩年多的平穩(wěn)運行,說明全國碳市場的制度設(shè)計、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能夠滿足正常運轉(zhuǎn)的需要。
當(dāng)然全國碳市場建設(shè)也呈現(xiàn)出一些特點,有人會說是全國碳市場存在的問題,但我認(rèn)為,用“問題”這個詞來描述并不合適,這只是全國碳市場在發(fā)展初期特定的政策制度設(shè)計下呈現(xiàn)出的特點。
比如說,過去兩年全國碳市場交易不算十分活躍,主要原因是現(xiàn)在全國碳市場的三個“單一”造成的,即一單一的行業(yè)、單一的參與主體(即重點排放單位),單一的產(chǎn)品(即配額),由于這三個“單一”,市場不夠活躍。
這種情況我們在碳市場開始運行時已預(yù)料到,并不意外。之所以這樣做,主要是前期考慮到,全國碳市場的發(fā)展應(yīng)按照循序漸進(jìn)、整體設(shè)計、分步實施的方式來逐步擴(kuò)大,一開始就確定了此方向。
例如,我們早就確定了全國碳市場要覆蓋八個行業(yè),但啟動時只有電力。目前生態(tài)環(huán)境部已經(jīng)在組織研究全國碳市場擴(kuò)大的問題,未來行業(yè)覆蓋范圍、產(chǎn)品種類、參與主體會進(jìn)行擴(kuò)大。
界面新聞:為什么采取“循序漸進(jìn)”的方式?
馬愛民:舉個簡單的例子。全國碳市場啟動后,在第一履約周期,我們就發(fā)現(xiàn)有一些企業(yè)碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量不高。生態(tài)環(huán)境部下了很大的功夫去解決這個問題,比如開展能力建設(shè)、細(xì)化技術(shù)規(guī)范、加強(qiáng)監(jiān)督檢查、嚴(yán)格執(zhí)法懲處等等,取得了良好效果。這是納入發(fā)電一個行業(yè)、僅2100家企業(yè)的情況下出現(xiàn)的問題。
可以想象,假如把八個行業(yè)同時納入,囊括七八千家企業(yè),會是什么情況?恐怕要花的力氣大得多,從技術(shù)、管理等方面都會遇到許多困難。
關(guān)于今后全國碳市場擴(kuò)大的問題,我仍然主張要分批納入,不應(yīng)當(dāng)一次性地納入七個行業(yè)。一批納入后,對企業(yè)來說有一個學(xué)習(xí)、適應(yīng)的階段;對于政府的管理而言也是需要的,可以發(fā)現(xiàn)問題并及時解決。分批納入,可以給我們留出充分的時間,及時糾正出現(xiàn)的問題,確保排放數(shù)據(jù)質(zhì)量。
界面新聞:針對碳排放數(shù)據(jù)存在的質(zhì)量問題,是否需要出臺相關(guān)法律法規(guī)去監(jiān)管企業(yè)以及第三方核查機(jī)構(gòu)?
馬愛民:企業(yè)主動、有意識地造假是極個別的現(xiàn)象,不是我們首先要考慮的。這種現(xiàn)象很難百分百避免,就像很多其他領(lǐng)域都有很完善的法律,但仍然有犯罪案件發(fā)生。
需要優(yōu)先考慮的是,要避免因制度設(shè)計上出現(xiàn)漏洞,提供的方法存在模糊或灰色地帶,或由于企業(yè)自身能力的不足而造成數(shù)據(jù)質(zhì)量不高的問題。大多數(shù)企業(yè)可能主觀上是想把它做好,但出于對碳排放核算的方法理解有誤,或自身能力不夠而找了不合格的外部力量幫忙。
要解決這些問題,一是制度以及提供的核算方法要盡量清晰,二是要對企業(yè)提供更多能力建設(shè)的支持。
CCER管理將弱化行政管理
界面新聞:您近期公開表示,“當(dāng)前自愿減排交易市場正經(jīng)歷改革,主要難點在于一方面希望弱化行政管理色彩,回歸自愿屬性,另一方面CCER納入全國碳市場抵消機(jī)制,對產(chǎn)品質(zhì)量提出了更高要求。” 如何理解這一難點?
馬愛民:2012年,國家發(fā)改委發(fā)布了《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》;2015年開始有了真正的國家核證自愿減排量(CCER)項目;2017年暫停了新項目的備案和新減排量的簽發(fā),但原來已批準(zhǔn)的項目和已經(jīng)簽發(fā)的減配量還在繼續(xù)交易,CCER始終沒有停止。
今年要重啟新項目的登記和新減排量的簽發(fā),主要是做以下幾個方面的工作:
一是關(guān)于《溫室氣體自愿減排交易管理辦法(試行)》(下稱《辦法》)。日前,生態(tài)環(huán)境部已經(jīng)審議并原則通過,該辦法的發(fā)布將意味著自愿減排交易市場的重新啟動。
《辦法》和此前的暫行辦法有一些變化。主要反映在項目和減排量簽發(fā)的流程上,行政管理色彩弱化,同時加重了項目業(yè)主,特別是第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)的責(zé)任。
未來在管理上,一方面是要加重項目業(yè)主的責(zé)任,讓項目業(yè)主自我承諾;更重要的是,加強(qiáng)對第三方核查機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。政府不再審批之后,審定與核查的責(zé)任主要由第三方審核機(jī)構(gòu)來履行,它們要對項目的合規(guī)性,以及減排量是否真實、可靠、準(zhǔn)確承擔(dān)責(zé)任。三是加強(qiáng)社會監(jiān)督,在多個環(huán)節(jié)設(shè)立“公示”的要求。
第二項準(zhǔn)備工作就是對項目方法學(xué)進(jìn)行修訂。
國家氣候戰(zhàn)略中心目前在配合生態(tài)環(huán)境部應(yīng)對氣候司,在做此方面的工作。今年3月,生態(tài)環(huán)境部向社會公開征集項目方法學(xué)建議。在組織相關(guān)領(lǐng)域的專家,經(jīng)過了幾輪的篩選評審后,從征集來的方法學(xué)建議中優(yōu)先選擇了一批進(jìn)行修訂,已經(jīng)基本上完成。
界面新聞:優(yōu)先選擇的項目方法學(xué),主要參考的標(biāo)準(zhǔn)是什么?
馬愛民:我們在選擇時,主要考慮了幾個方面因素:一是國家政策上比較支持的方向;二是社會比較關(guān)注的領(lǐng)域;三是原來爭議不大的項目方法學(xué),即比較成熟的;四是有一定的減排潛力。
需要說明的是,制定和發(fā)布方法學(xué)將是一個持續(xù)的過程,未來仍將繼續(xù)組織對征集到的方法學(xué)進(jìn)行評審和修訂,符合要求的,應(yīng)該會及時發(fā)布。
全球?qū)嵺`力度有待加強(qiáng)
界面新聞:如何評價過去三年中,國際社會在氣候治理方面的合作現(xiàn)狀? 中國在參與全球氣候合作時的重點有哪些?
馬愛民:當(dāng)前的全球氣候治理已經(jīng)從以“制定規(guī)則”為主,進(jìn)入到以“落實”為主的階段。
現(xiàn)在需要的不僅僅是說,而是要去做。對今年年底將召開的COP28(《聯(lián)合國氣候變化框架公約》締約方會議第28屆會議),大家最關(guān)注的就是全球盤點。
所謂“全球盤點”,即評估過去這幾年全球在實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》確定的目標(biāo)方面做得如何。
過去幾年,值得肯定的是,“推動綠色低碳轉(zhuǎn)型、實現(xiàn)碳中和”基本已經(jīng)成為全球共識。目前已有約150個國家提出了碳中和目標(biāo)。各國也在通過向《公約》提交相關(guān)信息,來告訴大家做了些什么、效果如何。
但總體上看,當(dāng)前實施效果尚不能滿足實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》目標(biāo)的要求,即實踐“力度不夠”。提出目標(biāo)本身不是目的,只有落實目標(biāo),才有大的效果。
另一方面,從全球范圍看,發(fā)展中國家采取應(yīng)對氣候變化的行動,如何才能得到支持,始終是個問題。發(fā)達(dá)國家本來應(yīng)在2020年兌現(xiàn)“每年為發(fā)展中國家提供1000億美元”的承諾,但目前并未實現(xiàn)。
實現(xiàn)全球目標(biāo),需要各個國家共同的努力,但是發(fā)展中國家由于自身能力的問題,需要得到發(fā)達(dá)國家的支持。這應(yīng)該也會成為COP28中一個很重要的議題,這個問題會影響到發(fā)展中國家采取行動的積極性,以及發(fā)展中國家落實自己目標(biāo)的能力。
界面新聞:氣候適應(yīng)也是應(yīng)對氣候變化的一個重要內(nèi)容。中國在氣候適應(yīng)上的實踐如何?對此是否有專門的戰(zhàn)略規(guī)劃?
馬愛民:一定意義上說,“雙碳”目標(biāo)主要還是針對的是減緩氣候變化,不包括氣候適應(yīng)。
但適應(yīng)確實是個很重要的問題。由于目前產(chǎn)生的氣候變化是過去長時間的溫室氣體排放造成的,所以不管我們在減緩上做了多少努力,氣候變化的影響仍會發(fā)生,都要面對適應(yīng)這個課題。
2013年中國發(fā)布了首個《國家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略》,當(dāng)時確定了在適應(yīng)氣候變化領(lǐng)域要完成的主要任務(wù)、重點領(lǐng)域及措施。2022年又發(fā)布了《國家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略2035》,這是在適應(yīng)方面最新的文件。
今后的任務(wù),應(yīng)該是組織落實這項戰(zhàn)略,包括繼續(xù)開展不同地區(qū)、不同領(lǐng)域適應(yīng)氣候變化的試點工作,并積極探索總結(jié)好的經(jīng)驗做法加以推廣。
界面新聞見習(xí)記者 | 郁娟 記者張倩楠、高級編輯莊鍵對本文亦有貢獻(xiàn)
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