摘要：本文從新的利益沖突、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、理論研究、執(zhí)政者立法意志幾方面分析我國目前已具備自然保護(hù)地立法基本條件和重要機(jī)遇，但也存在自然環(huán)境保護(hù)地立法的法學(xué)理論基礎(chǔ)還相當(dāng)薄弱、多學(xué)科基礎(chǔ)支撐和銜接尚待加強(qiáng)等問題。指出我國自然保護(hù)地立法應(yīng)該是一個(gè)綜合性的立法體系，理想模式是“基本法＋專類保護(hù)地法”模式，應(yīng)是以自然保護(hù)地基本法為主干、以國家公園等不同類型的自然保護(hù)地法規(guī)規(guī)章為基礎(chǔ)的立法體系，需要通過合理確定“國家公園法”的制度類型，同步開展“自然保護(hù)地法”的立法研究來逐步實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：自然保護(hù)地；自然保護(hù)地法；國家公園法；自然保護(hù)地立法體系

目錄

一、啟動(dòng)自然保護(hù)地立法已具備基本條件

二、自然保護(hù)地立法面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

三、自然保護(hù)地立法的現(xiàn)實(shí)路徑選擇

2019年1月23日，中央全面深化改革委員會(huì)第六次會(huì)議審議通過了《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系指導(dǎo)意見》，會(huì)議強(qiáng)調(diào)：要按照山水林田湖草是一個(gè)生命共同體的理念，創(chuàng)新自然保護(hù)地管理體制機(jī)制，實(shí)施自然保護(hù)地統(tǒng)一設(shè)置、分級(jí)管理、分區(qū)管控，把具有國家代表性的重要自然生態(tài)系統(tǒng)納入國家公園體系，實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)，形成以國家公園為主體、自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補(bǔ)充的自然保護(hù)地管理體系。自然保護(hù)地管理體系的建立離不開法律的保障，多年來，我國不斷探索，積累了一定經(jīng)驗(yàn)，生態(tài)文明改革部署和政策導(dǎo)向也為新時(shí)代制定“自然保護(hù)地法”創(chuàng)造了良好的條件，制定“自然保護(hù)地法”，解決各類自然保護(hù)地問題“無法可依”的現(xiàn)狀，是當(dāng)務(wù)之急。

一、啟動(dòng)自然保護(hù)地立法已具備基本條件

立法是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定時(shí)期做出的政治選擇。立法中的利益博弈和協(xié)調(diào)，是一個(gè)典型政治行為。通常，決定該種政治行為的經(jīng)濟(jì)社會(huì)因素或者條件有四個(gè)方面：一是立法的現(xiàn)實(shí)需求，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中產(chǎn)生了現(xiàn)行法律不能解決的新的利益沖突，需要承認(rèn)新的權(quán)利或者對(duì)舊的權(quán)利加以限制；二是立法的內(nèi)生動(dòng)力，即為解決利益沖突，實(shí)踐中已經(jīng)有了相對(duì)豐富的探索，并形成了一些解決方案；三是立法有一定理論支撐，即理論研究達(dá)到了一定的水平，可以為制定法律提供基本理論支持；四是政治家的價(jià)值取向明確，即政治家對(duì)解決利益沖突的意志堅(jiān)定。由此來看中國啟動(dòng)保護(hù)地立法的條件已基本成熟。

各種新的利益沖突已經(jīng)較為嚴(yán)重，需要法律加以調(diào)整

總體上看，我國自然保護(hù)地的現(xiàn)狀是重開發(fā)、輕保護(hù)，自然生態(tài)系統(tǒng)不斷遭受破壞而退化，威脅生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能。自1949年以來，我國以不同形式劃定了各種保護(hù)區(qū)，但問題突出：一是自然保護(hù)地缺乏國家戰(zhàn)略和頂層設(shè)計(jì)，格局取決于各部門博弈；多頭管理現(xiàn)象嚴(yán)重，空間區(qū)域重疊，定位模糊。二是保護(hù)地類型、規(guī)模與數(shù)量較少，不能滿足普遍保護(hù)與國民游憩雙重需求。三是缺乏保護(hù)資金與能力建設(shè)，以開發(fā)代償保護(hù)資金，以保護(hù)地經(jīng)濟(jì)創(chuàng)收為導(dǎo)向。四是違法違規(guī)行為普遍，糾紛不斷，甚至出現(xiàn)祁連山生態(tài)環(huán)境破壞的嚴(yán)重事件。這均表明，已經(jīng)出現(xiàn)了嚴(yán)重的利益沖突，但法律缺位。

解決利益沖突的實(shí)踐探索積累了一定經(jīng)驗(yàn)

我國自然保護(hù)地的發(fā)展已經(jīng)有近70年的歷史：到2018年，我國各類自然保護(hù)地已達(dá)1.18萬處，占國土面積的18%以上。其中包括國家公園體制試點(diǎn)10個(gè)，國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)474處，國家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)244處，世界自然遺產(chǎn)13項(xiàng)，自然和文化雙遺產(chǎn)4項(xiàng)，世界地質(zhì)公園37處，國家地質(zhì)公園212處，國家級(jí)海洋特別保護(hù)區(qū)71處，這表明我國的多種保護(hù)地劃定、管理、保護(hù)工作都在進(jìn)行中。尤其是2018年3月，中共中央印發(fā)《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》明確了“將國家林業(yè)局的職責(zé)，農(nóng)業(yè)部的草原監(jiān)督管理職責(zé)，以及國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等管理職責(zé)整合，組建國家林業(yè)和草原局。”2018年4月10日，國家公園管理局正式掛牌成立，2018年5月，國家公園體制試點(diǎn)工作的職責(zé)由國家發(fā)展改革委整體移交國家公園管理局；自此，我國各類自然保護(hù)地有了統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，著力解決長期存在的“九龍治水”“多頭管理”的問題。另外，我國的保護(hù)地立法也一直在進(jìn)行實(shí)踐探索，2004年第十屆全國人大常委會(huì)曾將制定“自然保護(hù)區(qū)法”列入立法計(jì)劃，2006年，先后由原環(huán)保部等部門提出過《自然保護(hù)區(qū)法（草案建議稿）》《自然保護(hù)地法（草案征求意見稿）》《自然保護(hù)區(qū)域法（征求意見稿草案）》；2012年全國人大環(huán)資委提出過《自然遺產(chǎn)保護(hù)法（草案建議稿）》，2013年由全國人大代表集體聯(lián)名提出《自然保護(hù)地法（草案建議稿）》等多部法律草案。與此同時(shí)，一些地方在立法方面也進(jìn)行了有益的探索。許多社會(huì)團(tuán)體、民間志愿者、國際組織都對(duì)保護(hù)地立法問題高度關(guān)注，積極參與保護(hù)實(shí)踐并在介紹國外保護(hù)地立法經(jīng)驗(yàn)方面做了大量工作。這些立法和實(shí)踐探索都在一定程度上積累了經(jīng)驗(yàn)，也呈現(xiàn)出一些問題，表明立法具有內(nèi)生動(dòng)力。

自然保護(hù)地立法理論研究已有一定基礎(chǔ)

目前，已經(jīng)有一些自然保護(hù)地的專著、譯著，也有一些專門研究保護(hù)地立法的論文。這些研究成果對(duì)我國自然保護(hù)地立法現(xiàn)狀達(dá)成了基本共識(shí)：一是立法層級(jí)低，多以部門利益主導(dǎo)，主要是行政法規(guī)和地方性法規(guī)為主，立法空白、交叉、錯(cuò)位現(xiàn)象同時(shí)大量存在；二是部門分治、地方合治，管理體制機(jī)制不順，中央各主管部門進(jìn)行“自發(fā)式”管理，地方政府對(duì)劃定的單元進(jìn)行“合治”，權(quán)力配置不僅與生態(tài)保護(hù)規(guī)律相悖，不符合公共行政的一般要求，也不符合生態(tài)文明體制改革的總體目標(biāo)和方向；三是法律制度的科學(xué)性、體系性、可操作性嚴(yán)重缺乏，以“命令—服從”為主的行政機(jī)制主導(dǎo)，缺乏法律機(jī)制的整體運(yùn)用，法治思維和立法邏輯不強(qiáng)，一些重要的制度缺失。學(xué)者們?cè)谑崂砑扔辛⒎ú莅傅幕A(chǔ)上，也提出了相關(guān)立法和制度構(gòu)建的建議。

生態(tài)文明改革部署和政策導(dǎo)向表明執(zhí)政者推動(dòng)立法意志堅(jiān)定

黨的十八大以來，生態(tài)文明體制改革迅速推進(jìn)，建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系是一項(xiàng)重要的改革任務(wù)，制定國家公園法、自然保護(hù)地法也是改革的主要內(nèi)容。十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出建立國家公園體制；國家“十三五”規(guī)劃綱要進(jìn)一步明確了國家公園的保護(hù)范圍、保護(hù)重點(diǎn)、保護(hù)路徑、保護(hù)原則、保護(hù)目標(biāo)。《國家公園總體方案》提出了具體政策指引并明確了國家公園改革的路線圖，完善了改革路徑和基本原則。中央全面深化改革委員會(huì)第六次會(huì)議審議通過了《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系指導(dǎo)意見》，強(qiáng)調(diào)“形成以國家公園為主體、自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補(bǔ)充的自然保護(hù)地管理體系。”

中國特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。人與自然發(fā)展不平衡不充分是新矛盾的一個(gè)重要方面。十八大以來，習(xí)近平總書記關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)有一系列重要論述，形成了新時(shí)代中國特色社會(huì)主義生態(tài)文明思想，這是立法的理念支撐。習(xí)總書記反復(fù)強(qiáng)調(diào)，要實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，體現(xiàn)“最嚴(yán)”生態(tài)法治觀，既表明了中央推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的堅(jiān)定決心，也抓住了運(yùn)用法治思維和法治方法這個(gè)“牛鼻子”。推動(dòng)自然保護(hù)地立法，是落實(shí)生態(tài)文明體制改革戰(zhàn)略部署，實(shí)現(xiàn)改革“于法有據(jù)”的必然要求。

二、自然保護(hù)地立法面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

自然保護(hù)地立法涉及多種主體的不同權(quán)利和利益，是一個(gè)復(fù)雜的“權(quán)利—權(quán)力”系統(tǒng)。正在進(jìn)行的生態(tài)文明體制改革和完善以憲法為核心的中國特色社會(huì)主義法律體系，為自然保護(hù)地立法提供了良好的機(jī)遇。但是，體制改革推進(jìn)過程中的一些不確定性以及自然保護(hù)地立法研究基礎(chǔ)的薄弱，也使得自然保護(hù)地立法面臨著挑戰(zhàn)。

生態(tài)文明體制改革和法治建設(shè)的重大部署，為立法提供了重大機(jī)遇

生態(tài)文明體制改革目標(biāo)，為自然保護(hù)地立法指明了方向。中共十九大報(bào)告明確提出了生態(tài)文明建設(shè)的“兩步走”目標(biāo)，第一個(gè)階段，從2020年到2035年：生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)，美麗中國目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)。第二個(gè)階段，從2035年到21世紀(jì)中葉：把我國建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國。為實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，國家正在迅速推進(jìn)生態(tài)文明體制改革，其中包括機(jī)構(gòu)改革、制度改革、運(yùn)行機(jī)制改革等方面內(nèi)容。在生態(tài)文明體制改革的總體部署中，為自然保護(hù)地立法提供了三個(gè)方面的重要機(jī)遇，即自然資源產(chǎn)權(quán)制度改革將為自然保護(hù)地立法提供所有權(quán)制度基礎(chǔ)；管理體制改革將為自然保護(hù)地立法提供體制機(jī)制基礎(chǔ)；國家公園體制改革將為保護(hù)地立法提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。“頂層設(shè)計(jì)＋經(jīng)驗(yàn)示范”既是我國改革開放四十年的成功路徑，也是立法的有益經(jīng)驗(yàn)。

完善以憲法為核心的中國特色社會(huì)主義法律體系的相關(guān)立法活動(dòng)，為自然保護(hù)地立法提供了基礎(chǔ)和依據(jù)。2018年3月通過的《憲法（修正案）》，完成了“生態(tài)文明”入憲過程，并增加了國務(wù)院承擔(dān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)的規(guī)定，為自然保護(hù)地立法提供了更為充分的憲法依據(jù)；目前，迅速推進(jìn)的《民法典》編纂工作，也將為保護(hù)地立法提出基本法遵循，尤其是民法總則、物權(quán)編規(guī)定的一些基本制度對(duì)于保護(hù)地立法至關(guān)重要。此外，正在進(jìn)行的環(huán)境保護(hù)、自然資源、規(guī)劃、財(cái)稅等相關(guān)法律的立改廢工作，也會(huì)為自然保護(hù)地立法提供相關(guān)制度支撐和銜接。

自然保護(hù)地立法涉及多方主體，面臨不少的困難和問題

自然環(huán)境保護(hù)地立法的法學(xué)理論基礎(chǔ)還相當(dāng)薄弱。立法是一門大學(xué)問，沒有成熟的法學(xué)理論支撐，立法寸步難行。立法過程需要法學(xué)家與立法決策者共同參與，他們分別承擔(dān)著不同的立法使命。法學(xué)家掌握的專門知識(shí)，以將對(duì)社會(huì)的深刻了解融入立法中的方式承擔(dān)其責(zé)任。立法決策者以聽取法學(xué)家的立法建議、吸納法學(xué)家的研究成果，選擇并決定法律制度的方式承擔(dān)責(zé)任。法學(xué)家在立法中的作用在許多時(shí)候不可替代，如果簡單以為誰都可以代替法學(xué)家提出立法建議，必將付出犧牲法律質(zhì)量的代價(jià)。但現(xiàn)實(shí)的情況是，自然保護(hù)地立法理論研究還處于起步階段，雖然有一些成果，但基本上是對(duì)問題的梳理或國外情況的介紹。我國自然保護(hù)地立法的現(xiàn)實(shí)需求、制度基礎(chǔ)等重大實(shí)踐問題基本沒有研究成果，自然保護(hù)地立法的價(jià)值取向和價(jià)值順位、核心范疇和權(quán)利基礎(chǔ)、自然保護(hù)地立法和環(huán)境保護(hù)法及相關(guān)法律的關(guān)系等一些進(jìn)行保護(hù)地立法必須厘清的基本問題尚缺乏有說服力的研究成果。因此，當(dāng)決策者啟動(dòng)立法時(shí)，法學(xué)家對(duì)社會(huì)的了解還不夠深刻，更沒有找到融入立法的良好途徑，不利于制定高質(zhì)量的自然保護(hù)地法。

自然保護(hù)地立法的多學(xué)科基礎(chǔ)支撐和銜接尚待加強(qiáng)。自然保護(hù)地立法涉及多個(gè)學(xué)科和領(lǐng)域的問題，其制度設(shè)計(jì)既要符合自然規(guī)律、又要體現(xiàn)法律屬性，這就需要采取“科技＋法律”的方式，需要科學(xué)家和法學(xué)家在立法過程中共同工作、相互支持?？茖W(xué)家主要是按照“生態(tài)規(guī)律—生態(tài)規(guī)律與經(jīng)濟(jì)規(guī)律—影響保護(hù)地的自然因素—科學(xué)技術(shù)方案”的基本邏輯提出自然保護(hù)地立法中解決科學(xué)技術(shù)問題的方案；法學(xué)家則是按照“社會(huì)規(guī)律—經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系—影響保護(hù)地的人為因素—權(quán)利和義務(wù)”的基本邏輯，把科學(xué)家提出的科學(xué)技術(shù)方案結(jié)合社會(huì)關(guān)系規(guī)制方式進(jìn)行表達(dá)，建立法律制度。這兩種任務(wù)同樣不能相互混淆和替代，否則，也很難立出良法。但目前的情況是，科學(xué)家與法學(xué)家的合作存在諸多障礙，科研體制上對(duì)跨學(xué)科研究的認(rèn)同與支持嚴(yán)重不足、不同學(xué)科的學(xué)者交流困難、各種研究體系的話語系統(tǒng)開放度不夠等。雖然不同學(xué)科對(duì)自然保護(hù)地都有相關(guān)研究，但研究成果與立法需求脫節(jié)現(xiàn)象比較嚴(yán)重，不足以為立法提供有力支撐。

三、自然保護(hù)地立法的現(xiàn)實(shí)路徑選擇

按照已經(jīng)出臺(tái)的改革方案，我國自然保護(hù)地體系將形成“國家公園為主體、自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補(bǔ)充”的格局。這也意味著，自然保護(hù)地立法應(yīng)該是一個(gè)綜合性的立法體系，理想模式是“基本法＋專類保護(hù)地法”模式，理應(yīng)是以憲法為基礎(chǔ)、以自然保護(hù)地基本法為主干、以國家公園等不同類型的自然保護(hù)地法規(guī)規(guī)章為基礎(chǔ)的立法體系。但從現(xiàn)實(shí)情況看，十三屆全國人大常委會(huì)將“國家公園法”列入了二類立法計(jì)劃，而自然保護(hù)地法沒有進(jìn)入本屆人大立法計(jì)劃。且“國家公園法”的制定工作已經(jīng)啟動(dòng)，各方面正在加緊工作。這意味著“國家公園法”審議通過成為大概率事件；而“自然保護(hù)地法”是否能夠進(jìn)入立法計(jì)劃，尚不確定?，F(xiàn)實(shí)為立法路徑選擇帶來了兩個(gè)必須解決的問題：一是在已經(jīng)啟動(dòng)的“國家公園法”制定過程中，如何考慮與未來的“自然保護(hù)地法”銜接；二是“自然保護(hù)地法”與“國家公園法”的效力等級(jí)將如何處理。當(dāng)務(wù)之急是研究在制定“國家公園法”時(shí)，如何為今后的自然保護(hù)地法預(yù)留空間，并且設(shè)計(jì)相應(yīng)的銜接機(jī)制，統(tǒng)籌謀劃并協(xié)同推進(jìn)國家公園法與自然保護(hù)地法研究。

合理確定“國家公園法”的制度類型

統(tǒng)籌考慮“國家公園法”與“自然保護(hù)地法”之間的關(guān)系，按照充分保障自然保護(hù)地體系中各類保護(hù)地協(xié)同發(fā)展，兼顧特殊性與一般性的原則，確定“國家公園法”的制度內(nèi)容。從該角度看，“國家公園法”中大致應(yīng)包括三類制度：（1）僅適用于國家公園的目標(biāo)、原則、機(jī)制和制度。如國家代表性，如劃定國家公園之后其他類型摘牌，還有中央政府直接行使全民所有自然資源產(chǎn)權(quán)、中央政府資金保障等；（2）普遍適用其他保護(hù)地類型的共性制度，如監(jiān)管制度、責(zé)任追究制度。此類制度在適用于其他類型時(shí)可能會(huì)有一定的調(diào)整，在“國家公園法”只規(guī)定體現(xiàn)國家公園特征的部分內(nèi)容。（3）體現(xiàn)自然保護(hù)地體系基本方向和基本原則的規(guī)定，如將生態(tài)系統(tǒng)原真性、完整性保護(hù)、全民公益性保護(hù)作為基本目標(biāo)等，這些必須在“國家公園法”中得到充分體現(xiàn)。目前，對(duì)第一類制度的思路較為明確，并且基本能夠達(dá)成共識(shí)；但對(duì)第二類制度的研究尚且不夠，應(yīng)該盡快展開專題性的研究；第三類制度基本上還沒有涉及。事實(shí)上，第三類制度是真正體現(xiàn)國家公園改革先行意義和價(jià)值的制度，對(duì)于自然保護(hù)地改革的整體性推進(jìn)非常必要，是在自然保護(hù)地立法缺位時(shí)可以較好規(guī)制其他類型保護(hù)地管理、防止自然保護(hù)地變性變味的重要制度安排。

同步開展“自然保護(hù)地法”的立法研究

在將制定“國家公園法”作為建立完善的自然保護(hù)地體系的改革實(shí)驗(yàn)的同時(shí)，啟動(dòng)“自然保護(hù)地法”的立法研究工作，并及時(shí)向立法機(jī)關(guān)提出立法建議，爭取盡早納入十三屆全國人大立法計(jì)劃。從自然保護(hù)地體系建設(shè)上看，自然保護(hù)地發(fā)展也需要總體定位，特別是在保護(hù)目標(biāo)、原則、類型劃分與治理模式上必須頂層設(shè)計(jì)先行。雖然國家公園法可能會(huì)涉及大部分與自然保護(hù)地相關(guān)的制度，可以極大地推動(dòng)自然保護(hù)地建設(shè)，但自然保護(hù)地也有其獨(dú)特內(nèi)容，而且自然保護(hù)體系原有問題仍存續(xù)，并不會(huì)因國家公園法頒布而化解，需要有自然保護(hù)地體系的整體規(guī)劃，有對(duì)現(xiàn)行各類、各種保護(hù)地現(xiàn)狀的綜合分析，有對(duì)涉及到的中央、地方、企業(yè)和居民的各種職責(zé)權(quán)限、權(quán)利義務(wù)的理性判斷等。這些不可能也不應(yīng)該等到國家公園法制定后再來進(jìn)行研究。“自然保護(hù)地法”的立法研究，至少需要解決如下問題。（1）立法任務(wù)：建立法律原則和基本制度。以解決共性問題為導(dǎo)向，宣示國家對(duì)自然保護(hù)地的政策，明確保護(hù)地價(jià)值、功能、保護(hù)目標(biāo)與原則，確定監(jiān)管體制與機(jī)制，建立基本制度。（2）立法目標(biāo)：以生態(tài)完整性為宗旨完善自然保護(hù)地空間體系；解決自然資源保護(hù)與資源開發(fā)的矛盾，解決自然保護(hù)地人地關(guān)系“馬太效應(yīng)”；理順央地關(guān)系、明確多元主體權(quán)利義務(wù)，形成共享共治格局；保障主體合法權(quán)益。（3）制度體系：建立生態(tài)空間保護(hù)制度、發(fā)展與保護(hù)協(xié)調(diào)制度、監(jiān)管制度、部門協(xié)同制度、權(quán)屬制度、法律責(zé)任制度、糾紛解決制度等。

自然保護(hù)地立法研究，必須堅(jiān)持“良法善治”理念。在方法論上“既見樹木又見森林”，在價(jià)值取向上克服“見物不見人”的弊端，秉持法律作為人與人之間關(guān)系規(guī)則的根本，通過制度安排，實(shí)現(xiàn)人與人的關(guān)系、人與自然的關(guān)系雙重和諧的目標(biāo)。

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【作者簡介】呂忠梅，系全國政協(xié)社會(huì)和法制委員會(huì)駐會(huì)副主任，中國法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法研究會(huì)負(fù)責(zé)人，清華大學(xué)法學(xué)院教授。

【文章來源】本文原刊載于《環(huán)境保護(hù)》2019年第3期。