編者按:《中華人民共和國森林法》已由第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議于2019年12月28日修訂通過,自2020年7月1日起施行。2020年1月8日,《中國綠色時報》在一版刊發(fā)“新修訂森林法系列解讀1”,國家林業(yè)與草原局辦公室對準確把握立法精神,貫徹落實好森林法,主要從六方面進行了解讀。
新修訂的森林法在結(jié)構(gòu)上作了較大調(diào)整,從1998年森林法7章擴展至9章,條文數(shù)從49條增加到84條。在修改總體思路上,把握國有林和集體林、公益林和商品林兩條主線,建立和完善了森林資源保護管理制度。主要有:
一是森林權(quán)屬制度。按照明確森林權(quán)屬、加強產(chǎn)權(quán)保護的立法思路,根據(jù)國有森林資源產(chǎn)權(quán)制度改革的要求和國有林區(qū)、國有林場、集體林權(quán)制度改革的實踐經(jīng)驗,“森林權(quán)屬”一章明確了森林、林木、林地的權(quán)屬,確定了國有森林資源的所有權(quán)行使主體,規(guī)定了國家所有和集體所有的森林資源流轉(zhuǎn)的方式和條件,強調(diào)了國家、集體和個人等不同主體的合法權(quán)益。
二是分類經(jīng)營管理制度。按照充分發(fā)揮森林多種功能,實現(xiàn)資源永續(xù)利用的立法思路,修訂后的森林法將“國家以培育穩(wěn)定、健康、優(yōu)質(zhì)、高效的森林生態(tài)系統(tǒng)為目標,對公益林和商品林實行分類經(jīng)營管理”首次作為基本法律制度寫入“總則”一章。同時,還在“森林保護”“經(jīng)營管理”等章節(jié),對公益林劃定的標準、范圍、程序等進行了細化,對公益林、商品林具體經(jīng)營制度做了規(guī)定,體現(xiàn)了公益林嚴格保護和商品林依法自主經(jīng)營的立法原則。
三是森林資源保護制度。按照生態(tài)優(yōu)先、保護優(yōu)先,實行最嚴格的法律制度保護森林、林木和林地的立法思路,修訂后的森林法規(guī)定,在具有特殊保護價值的林區(qū)建立以國家公園為主體的自然保護地,加強保護;將黨中央關(guān)于天然林全面保護的決策轉(zhuǎn)化為法律制度,嚴格限制天然林采伐。進一步完善森林火災科學預防、撲救以及林業(yè)有害生物防治制度,明確了人民政府、林業(yè)等有關(guān)部門、林業(yè)經(jīng)營者的職責。為確保林地保有量不減少,形成了占用林地總量控制、建設項目占用林地審核、臨時占用林地審批、直接為林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營服務的工程設施占用林地審批的林地用途管制制度體系。
四是造林綠化制度。按照著力推進國土綠化,著力提高森林質(zhì)量的立法思路,修訂后的森林法強調(diào)了科學保護修復森林生態(tài)系統(tǒng),堅持自然恢復為主、自然恢復和人工修復相結(jié)合,對新造幼林地和其他應當封山育林的地方,組織封山育林,對國務院確定的需要生態(tài)修復的耕地,有計劃地組織實施退耕還林還草;堅持數(shù)量和質(zhì)量并重、質(zhì)量優(yōu)先,在大規(guī)模推進國土綠化的同時,應當科學規(guī)劃、因地制宜,優(yōu)化林種、樹種結(jié)構(gòu),鼓勵使用鄉(xiāng)土樹種和林木良種、營造混交林。
造林綠化離不開各行各業(yè)、公民的廣泛參與,修訂后的森林法將“每年三月十二日為植樹節(jié)”寫入法中,并鼓勵公民通過植樹造林、撫育管護、認建認養(yǎng)等方式參與造林綠化,進一步豐富了履行植樹義務的方式。同時,根據(jù)森林城市建設多年來取得的成績,修訂后的森林法規(guī)定統(tǒng)籌城鄉(xiāng)造林綠化,推動森林城市建設。
五是林木采伐制度。按照既有效保護森林資源,又要充分保障林業(yè)經(jīng)營者合法權(quán)益的立法思路,根據(jù)“放管服”改革要求,修訂后的森林法在堅持森林采伐限額制度的基礎上,規(guī)定重點國有林區(qū)以外的森林采伐限額由省級林業(yè)主管部門編制,經(jīng)征求國家林草局意見,報省級人民政府批準后公布實施,并報國務院備案?;貞獙嵺`需求,完善了林木采伐許可證核發(fā)范圍、條件和申請材料,規(guī)范了自然保護區(qū)林木采伐和采挖移植林木管理。強化了森林經(jīng)營方案的法律地位,國有林業(yè)企業(yè)事業(yè)單位必須編制森林經(jīng)營方案,國家支持、引導其他林業(yè)經(jīng)營者編制。刪除了木材生產(chǎn)計劃、木材運輸許可等制度。
六是監(jiān)督保障制度。按照加強宏觀調(diào)控,加大扶持和監(jiān)督保障力度,落實目標責任的立法思路,修訂后的森林法明確了國家實行森林資源保護發(fā)展目標責任制和考核評價制度,對人民政府完成森林資源保護發(fā)展目標和森林防火、重大林業(yè)有害生物防治工作情況進行考核,地方人民政府可以建立林長制。并在新增的“發(fā)展規(guī)劃”一章規(guī)定縣級以上人民政府應當通過合理規(guī)劃森林資源保護利用結(jié)構(gòu)和布局,實現(xiàn)提高森林覆蓋率、森林蓄積量等保護發(fā)展目標。為加大扶持力度,修訂后的森林法規(guī)定國家采取財政、稅收、金融等方面的措施,支持森林資源保護發(fā)展,人民政府應當保障森林生態(tài)保護修復的投入。完善森林生態(tài)效益補償制度,明確加大公益林保護支持力度,支持重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付,指導地區(qū)間橫向生態(tài)效益補償?shù)葍?nèi)容。新增森林保險制度,鼓勵引導金融機構(gòu)開展林業(yè)信貸業(yè)務。為加大監(jiān)督力度,修訂后的森林法明確了林業(yè)主管部門監(jiān)督檢查職權(quán),以及為履行監(jiān)督檢查有權(quán)采取行政強制措施、約談等,對破壞森林資源造成生態(tài)環(huán)境損害的,自然資源、林業(yè)主管部門可以依法提起訴訟,向侵權(quán)人提出損害賠償要求。
新修訂的森林法還根據(jù)林業(yè)行政執(zhí)法、復議和訴訟案件中反映出的問題,對法律責任規(guī)定的違法行為種類、處罰幅度、代為履行等做了修改完善。明確執(zhí)法裁量標準,增加省級以上林業(yè)主管部門制定恢復植被和林業(yè)生產(chǎn)條件、樹木補種標準的規(guī)定,加強執(zhí)法的可操作性,提高法律威懾力。
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