來源：中國綠色時報

武夷山國家公園的特許經(jīng)營項目——九曲溪竹筏游覽 黃海攝

國家公園特許經(jīng)營不是一個冷冰冰的商業(yè)術(shù)語，而是普通公眾享受國家公園的重要渠道。

人們在國家公園體驗的向?qū)酵讲铰糜?、登山、駕駛、騎行、獨木舟、皮劃艇、漂流、洞穴探險、滑雪、高空彈跳等活動，以及享受的餐飲、住宿、交通、購買商品、自然教育、拍攝等基礎(chǔ)服務(wù)，都可能屬于國家公園特許經(jīng)營項目。

你也可以理解為，國家公園特許經(jīng)營項目就是在園內(nèi)開展的商業(yè)服務(wù)。國家公園特許經(jīng)營是生態(tài)保護市場化融資的主要手段之一，特許經(jīng)營機制的實施能改善保護地的經(jīng)營現(xiàn)狀，帶動地方經(jīng)濟發(fā)展，同時為國家公園建設(shè)提供一定的資金支持。但國家公園是最嚴(yán)格保護的自然保護地，國家公園內(nèi)的商業(yè)活動注定與普通景區(qū)不同。

三江源黃河源自然體驗項目吸收當(dāng)?shù)啬撩褡鳛楣ぷ魅藛T 王蕾供圖

國家公園特許經(jīng)營的四大原則

更嚴(yán)謹(jǐn)?shù)刂v，國家公園特許經(jīng)營就是：在保護前提下，由管理機構(gòu)依法依規(guī)設(shè)定競爭程序，對競爭選出的企業(yè)授權(quán)在國家公園內(nèi)以及周邊開展規(guī)定范圍和數(shù)量的經(jīng)營活動，管理機構(gòu)對企業(yè)經(jīng)營活動的服務(wù)質(zhì)量、價格進行監(jiān)管。

“特許經(jīng)營就像一把火，用好了可以燒火做飯，用不好可能變成野火；特許經(jīng)營就像一匹馬，馴化好了就是千里馬，可以帶我們走得很遠，控制不好也可能變成一匹野馬，產(chǎn)生很多問題?！?月24日下午召開的國家公園特許經(jīng)營制度建設(shè)和實踐研討會上，清華大學(xué)國家公園研究院院長楊銳在致辭中用這兩個比喻闡述了國家公園特許經(jīng)營的特殊性。

“國家公園特許經(jīng)營制度建設(shè)和實踐研討會”由清華大學(xué)國家公園研究院、北京大學(xué)自然保護與社會發(fā)展研究中心、山水自然保護中心聯(lián)合主辦。

楊銳認(rèn)為，生態(tài)保護第一、國家代表性、全民公益性是中國國家公園的三大基石，所以，中國國家公園特許經(jīng)營必須堅守四大原則：

第一條原則就是一定要堅持生態(tài)保護第一和最嚴(yán)格保護，這是最重要的原則；

第二條原則是社區(qū)的優(yōu)先受益權(quán)和優(yōu)先經(jīng)營權(quán)應(yīng)該得到保障。社區(qū)治理是中國國家公園建設(shè)的難點，也可能變成最大的亮點，社區(qū)治理的成功與否直接關(guān)系到中國國家公園體制的成功與否；

第三條原則是為了保障全民公益性和全民普惠性，一定要防止特許經(jīng)營變成壟斷經(jīng)營，要防止特許經(jīng)營為少數(shù)人服務(wù)；

第四條原則是程序性原則，特許經(jīng)營制度的決策過程要保持公開、公平、透明和可追溯。

北京青野生態(tài)在大熊貓國家公園開展自然體驗活動 刁鯤鵬供圖

國家公園特許經(jīng)營可成為市場化的生態(tài)補償手段

國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員蘇楊在報告中指出：“國家公園特許經(jīng)營不只是開發(fā)形式，也是一種保護手段，利用好了可以成為市場化的生態(tài)補償手段。”

蘇楊認(rèn)為，中國國家公園的資源特征、人地關(guān)系和三大理念共同決定了國家公園必然存在經(jīng)營活動，但需要最嚴(yán)格的管理。他進一步解釋道：

中國的國家公園就資源而言有“四最”特征——自然生態(tài)系統(tǒng)最重要、自然景觀最獨特、自然遺產(chǎn)最精華、生物多樣性最富集，這“四最”特征使得其在有最多發(fā)展限制的同時，也可能對某些產(chǎn)業(yè)而言具有最優(yōu)質(zhì)的資源。

中國國家公園的人地約束問題突出（原住民多，土地權(quán)屬復(fù)雜），國家公園內(nèi)必然存在生產(chǎn)活動。

國家公園的三大理念之一就是全民公益性，市場競爭能以價格信號提高效率、優(yōu)化服務(wù)，但因為人地約束和最嚴(yán)格的保護要求，這種經(jīng)營活動必須進行最嚴(yán)格的管理。

蘇楊認(rèn)為，以上這些，共同決定了國家公園以商品形式面向公眾的生產(chǎn)活動，只能以特許經(jīng)營的方式來開展，“這種特許經(jīng)營明顯區(qū)別于管理機構(gòu)的自行經(jīng)營和旅游企業(yè)的承包經(jīng)營，也明顯區(qū)別于原住民自發(fā)的經(jīng)營活動。其代表的是新的生產(chǎn)關(guān)系和新的生產(chǎn)力?！?/p>

海南熱帶雨林國家公園的自然體驗項目 云享自然供圖

特許經(jīng)營能有效反哺社區(qū)發(fā)展

國家林草局國家公園規(guī)劃研究中心副主任閆顏介紹，國家公園開展特許經(jīng)營的首要目的是彌補財政經(jīng)費不足，提高保護管理水平。

比如美國，將國家公園特許經(jīng)營收入的20%上繳聯(lián)邦財政，80%留國家公園使用，這些經(jīng)費主要用于起草特許經(jīng)營簡介、償還不動產(chǎn)投資、改善設(shè)施、訪客服務(wù)和資源管理項目等。

此外，國家公園特許經(jīng)營通過吸引訪客和投資者等，間接帶動當(dāng)?shù)亟煌?、餐飲、酒店、商貿(mào)等行業(yè)的發(fā)展，最終帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展。

特許經(jīng)營是美國國家公園最主要的商業(yè)服務(wù)類型，盈利能力強，帶動周邊經(jīng)濟發(fā)展的效果明顯。2017年，特許經(jīng)營項目為美國國家公園創(chuàng)造了約10億美元的收入，在國家公園邊界外約97公里范圍內(nèi)的周邊社區(qū)產(chǎn)生了182億美元的消費，其中30.42%來自住宿，20.34%來自餐飲，同時創(chuàng)造了30.6萬個工作崗位、119億美元的勞動收入和358億美元的國內(nèi)生產(chǎn)總值。

社區(qū)發(fā)展一直是中國保護地建設(shè)中的重要議題。正如楊銳所強調(diào)的，“社區(qū)治理的成功與否直接關(guān)系到中國國家公園體制的成功與否?！?/p>

自中國國家公園公園體制試點以來，各方在國家公園體制試點背景下開展了多方面研究和具有特許經(jīng)營特征的嘗試，如海南熱帶雨林國家公園特許經(jīng)營項目包括服務(wù)設(shè)施類、銷售商品類、生態(tài)體驗等共九大類47種；武夷山國家公園將九曲溪竹筏游覽、環(huán)保觀光車等納入特許經(jīng)營范圍，實行目錄管理。

2022年，國家林草局印發(fā)《國家公園管理暫行辦法》，辦法提出：“國家公園管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)和規(guī)范原住民從事環(huán)境友好型經(jīng)營活動?！?/p>

山水自然保護中心執(zhí)行主任史湘瑩在報告中介紹了三江源國家公園昂賽鄉(xiāng)雪豹觀察特許經(jīng)營項目給當(dāng)?shù)啬撩裆顜淼母淖?。該自然體驗項目提前規(guī)劃好訪客體驗的路線，每個自然體驗團控制在3—4人，需提前在“大貓谷”網(wǎng)站預(yù)約。當(dāng)?shù)?2戶牧民家庭被選拔確定為接待家庭，這些牧民家庭經(jīng)過培訓(xùn)后，為體驗者提供食宿，并擔(dān)任司機和向?qū)А?/p>

生態(tài)體驗項目帶來的收益的45%屬于接待家庭，45%屬于村集體收益，10%用于野生動物保護基金。22個牧戶家庭輪流接待訪客，按照統(tǒng)一價格收費，社區(qū)其他牧戶配合保護雪豹等野生動物并提供社區(qū)草場資源，也能獲得相應(yīng)回報。

雖然受疫情影響嚴(yán)重，但該自然體驗項目自2018年開展至2021年底，已為昂賽鄉(xiāng)社區(qū)帶來173.72萬元的總收益，其中社區(qū)基金95.55萬元，包括集體基金和保護基金；其余資金屬于接待家庭，接待家庭戶均增收3.7萬元。集體基金用于昂賽鄉(xiāng)全體牧戶的醫(yī)療保險購買和困難家庭的補助等用途，惠及昂賽鄉(xiāng)全體牧民；保護基金用于野生動物救助。

“云享自然”創(chuàng)始人王蕾介紹，在三江源國家公園黃河源區(qū)開展的“云享自然”自然體驗項目主要向游客提供科學(xué)精準(zhǔn)的環(huán)境解說和自然導(dǎo)賞服務(wù)，并與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)陪伴成長、共同發(fā)展。項目通過與當(dāng)?shù)睾献魃玳_展商業(yè)合作，對愿意參與訪客接待的當(dāng)?shù)夭刈迥撩襁M行各項職能和角色的分工和培訓(xùn)，項目的部分環(huán)境教育解說員就是當(dāng)?shù)夭刈迥撩?，項目采用的物資優(yōu)先在當(dāng)?shù)夭少?，服?wù)協(xié)作人員，包括駕駛、住宿、餐飲、應(yīng)急、旅拍等崗位的工作人員，均優(yōu)先通過合作社邀請當(dāng)?shù)鼐用裆蠉彙倓傔^去的2021年，受瑪多7.9級地震和新冠肺炎疫情影響，全年營業(yè)時間不到30天，收入受到嚴(yán)重影響，但收入赤字不等于沒有收入，目前，生態(tài)體驗活動收入的67%已返回到瑪多牧民的錢包，貢獻了當(dāng)?shù)氐腉DP。

三江源國家公園的這兩個項目屬于NGO組織或特許經(jīng)營企業(yè)與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)合作開展的特許經(jīng)營項目，社區(qū)合作社是經(jīng)營主體。對此，楊銳表示了肯定，他認(rèn)為，社區(qū)的優(yōu)先受益權(quán)和優(yōu)先經(jīng)營權(quán)應(yīng)該得到保障，所以應(yīng)鼓勵特許經(jīng)營企業(yè)和社區(qū)聯(lián)合承擔(dān)特許經(jīng)營項目，并在適當(dāng)?shù)臅r候，特許經(jīng)營企業(yè)向當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)轉(zhuǎn)讓或讓渡特許經(jīng)營權(quán)。

北京青野生態(tài)在大熊貓國家公園四川唐家河片區(qū)開展公益性科普教育 刁鯤鵬供圖

預(yù)防特許經(jīng)營演變?yōu)閴艛嘟?jīng)營

如何預(yù)防特許經(jīng)營演變?yōu)閴艛嘟?jīng)營，是令多位專家擔(dān)心的風(fēng)險點。

浙江工商大學(xué)旅游與城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)院教授張海霞介紹，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有的國家公園特許經(jīng)營面臨著壟斷性經(jīng)營風(fēng)險，主要表現(xiàn)在長期合同（長達20—30年）、壟斷性收益（門票、公共交通兩類毛利率高達90%）、交叉補貼等。而在不完全競爭環(huán)境下，特許經(jīng)營者的壟斷地位將導(dǎo)致國家公園管理機構(gòu)在價格管理、訪客數(shù)量控制、質(zhì)量管理等方面逐漸喪失管理能力。

“如果特許經(jīng)營變成壟斷經(jīng)營，對國家公園制度的傷害將是根本性的?！睏钿J說，為了保障國家公園的全民公益性和全民普惠性、可及性，一定要防止特許經(jīng)營變成壟斷經(jīng)營，因為變成壟斷經(jīng)營之后，產(chǎn)品價格就會居高不下，最終演變成貴族服務(wù)，背離了以人民為中心的國家公園的宗旨。

研討會上，專家們從不同角度表達了對特許經(jīng)營的觀點與建議。特許經(jīng)營制度是中國特色國家公園建設(shè)一個非常重要的內(nèi)容，目前尚在探索階段，在概念層面和操作層面均存在種種困擾。專家們一致認(rèn)為，中國特許經(jīng)營制度亟待完善，必須通過立法等手段，對國家公園特許經(jīng)營的范圍、規(guī)模、內(nèi)容等進行規(guī)范引導(dǎo)。（潘春芳）