近日，研究室王偉老師和劉方正師兄，針對(duì)新出臺(tái)的《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》文件，提出了自己的新思考，該篇文章《我國自然保護(hù)地將迎來發(fā)展新機(jī)遇》發(fā)表于2019年9月07日光明日?qǐng)?bào)生態(tài)板塊，以下是正文：

當(dāng)前，我國已建立各級(jí)各類自然保護(hù)地超過1.18萬個(gè)，保護(hù)面積覆蓋我國陸域面積的18%、領(lǐng)海的4.6%，在維護(hù)國家生態(tài)安全、保護(hù)生物多樣性、保存自然遺產(chǎn)和改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量等方面發(fā)揮了重要作用。與此同時(shí)，重疊設(shè)置、多頭管理、邊界不清、權(quán)責(zé)不明、保護(hù)與發(fā)展矛盾突出等問題日益積累，也制約了我國自然保護(hù)地事業(yè)的發(fā)展。

不久前，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），為推進(jìn)建設(shè)美麗中國、共謀全球生態(tài)文明建設(shè)提供了堅(jiān)實(shí)保障，標(biāo)志著我國自然保護(hù)地的建設(shè)發(fā)展進(jìn)入了新時(shí)代。從建立自然保護(hù)地法律體系，整合優(yōu)化自然保護(hù)地，到探索自然保護(hù)和可持續(xù)利用新模式，進(jìn)入新時(shí)代的中國自然保護(hù)地?zé)o疑將有大作為。

我國自然保護(hù)地法律體系有望形成

隨著我國自然保護(hù)地事業(yè)的不斷發(fā)展，現(xiàn)有法律法規(guī)已不能滿足保護(hù)管理的需要，一些制度設(shè)計(jì)與實(shí)際執(zhí)法中的問題日益突出，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是自然保護(hù)地類型多樣，制度設(shè)計(jì)缺乏普遍性和特殊性的整體考慮；二是《自然保護(hù)區(qū)條例》的統(tǒng)領(lǐng)性不夠；三是相關(guān)規(guī)定的實(shí)施缺乏監(jiān)督主體，執(zhí)行效果不理想。

針對(duì)上述問題，《指導(dǎo)意見》明確提出要“完善法律法規(guī)體系”。筆者認(rèn)為，借此契機(jī)，未來我國有可能形成“基本法+專類法規(guī)”的自然保護(hù)地法律體系，即以自然保護(hù)地法為基本法，從整體性、系統(tǒng)性、基礎(chǔ)性進(jìn)行一般規(guī)定，同時(shí)配套“國家公園法（或條例）”、《自然保護(hù)區(qū)條例》、“自然公園條例”和必要的管理辦法及技術(shù)法規(guī)，構(gòu)成我國自然保護(hù)地法律體系，解決立法價(jià)位低、執(zhí)行主體不明、統(tǒng)領(lǐng)協(xié)調(diào)性弱等問題，切實(shí)為有效保護(hù)自然資源和生物多樣性保駕護(hù)航。

優(yōu)化整合推進(jìn)現(xiàn)代化治理

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，當(dāng)前我國國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)與國家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)中，有25處空間交叉或重疊；國家森林公園與國家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)中，存在45處空間重疊。一些地方在具體管理自然保護(hù)地時(shí)，因重復(fù)設(shè)置、多頭管理、邊界交叉等原因造成管護(hù)和開發(fā)定位不清，嚴(yán)重影響管護(hù)效果。

《指導(dǎo)意見》明確提出“整合交叉重疊的自然保護(hù)地”和“歸并優(yōu)化相鄰自然保護(hù)地”的要求，可謂兼具現(xiàn)實(shí)和戰(zhàn)略意義的重大舉措。具體表現(xiàn)在：一是按生態(tài)價(jià)值和保護(hù)強(qiáng)度，確立國家公園、自然保護(hù)區(qū)、自然公園的級(jí)別排序；二是明確優(yōu)化整合的具體操作原則，確保自然保護(hù)地保護(hù)強(qiáng)度不降低；三是確保自然生態(tài)系統(tǒng)完整和物種棲息地連通；四是實(shí)現(xiàn)“一個(gè)保護(hù)地、一套機(jī)構(gòu)、一塊牌子”的管理機(jī)制?？梢?，此次空間與管理機(jī)構(gòu)的優(yōu)化整合，開啟了自然保護(hù)地現(xiàn)代化治理的新篇章，將為切實(shí)提升自然保護(hù)地的保護(hù)成效奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

探索自然保護(hù)新模式

生態(tài)環(huán)境保護(hù)的成敗與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、發(fā)展方式有著重要聯(lián)系，既不能竭澤而漁，也不能緣木求魚。我國不少自然保護(hù)地位于“老少邊窮”地區(qū)，且內(nèi)部及周邊人口眾多，對(duì)自然資源的利用方式原始、依賴程度較大。傳統(tǒng)的“封閉保護(hù)”未能正視人類社會(huì)發(fā)展的合理需求，不利于協(xié)調(diào)人地關(guān)系，甚至激化了自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)同當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的矛盾?！吨笇?dǎo)意見》立足國情，提出了“堅(jiān)持生態(tài)為民，科學(xué)利用”的基本原則，既要保護(hù)又要發(fā)展，很好地協(xié)調(diào)了人民群眾對(duì)優(yōu)美生態(tài)環(huán)境、優(yōu)良生態(tài)產(chǎn)品、優(yōu)質(zhì)生態(tài)服務(wù)的需要。

探索自然保護(hù)和可持續(xù)利用的新模式，有助于解決當(dāng)前生態(tài)保護(hù)和發(fā)展利用的矛盾問題，為區(qū)域可持續(xù)發(fā)展找到新出路，為此，筆者建議：首先，開展生態(tài)扶貧，利用好當(dāng)?shù)氐膬?yōu)質(zhì)生態(tài)資源，發(fā)展以生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化為主體的生態(tài)經(jīng)濟(jì)體系，創(chuàng)新生態(tài)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)和扶貧攻堅(jiān)的雙贏；其次，轉(zhuǎn)變生產(chǎn)生活方式，用好生態(tài)系統(tǒng)的供給服務(wù)和調(diào)節(jié)服務(wù)，并通過挖掘傳統(tǒng)文化和特色民俗，提高生態(tài)產(chǎn)品的社會(huì)知名度和市場吸引力；最后，加強(qiáng)可持續(xù)生態(tài)學(xué)的研究和成果推廣，強(qiáng)化自然保護(hù)地在可持續(xù)發(fā)展中的地位和作用，用好“兩山”理論實(shí)踐創(chuàng)新基地的經(jīng)驗(yàn)，向世界講述新時(shí)代中國生態(tài)文明建設(shè)的精彩故事。

（作者：王偉 劉方正，分別系中國環(huán)境科學(xué)研究院生態(tài)所自然保護(hù)地研究室副研究員、助理研究員）