擴(kuò)大退耕還林還草 實(shí)現(xiàn)生態(tài)美百姓富

國(guó)家林業(yè)局退耕還林工程管理中心主任 周鴻升

黨的十九大報(bào)告明確提出，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、擴(kuò)大退耕還林還草。這一重大政策舉措，充分體現(xiàn)了黨和國(guó)家對(duì)農(nóng)村和林業(yè)工作高度重視，為我們不斷調(diào)整完善林業(yè)發(fā)展方略、推進(jìn)新時(shí)代林業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)提供了新的戰(zhàn)略指引。我們一定要提高思想認(rèn)識(shí)，認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，把貫徹落實(shí)黨的十九大精神與退耕還林工作的目標(biāo)任務(wù)結(jié)合起來，扎實(shí)做好擴(kuò)大退耕還林還草相關(guān)工作，為推進(jìn)生態(tài)文明和美麗中國(guó)建設(shè)、更好實(shí)現(xiàn)生態(tài)美百姓富作出更大的貢獻(xiàn)。

一、充分認(rèn)識(shí)擴(kuò)大退耕還林還草的戰(zhàn)略意義

擴(kuò)大退耕還林還草，這是以習(xí)近平同志為核心的黨中央站在中華民族生存和發(fā)展的戰(zhàn)略高度，著眼經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展全局作出的重大決策，是新時(shí)代賦予林業(yè)的一項(xiàng)更高更重的歷史使命。實(shí)施新一輪退耕還林，是建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國(guó)的戰(zhàn)略舉措，是加大生態(tài)修復(fù)和國(guó)土綠化、解決我國(guó)水土流失和風(fēng)沙危害問題的必然選擇，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、建設(shè)美麗鄉(xiāng)村、促進(jìn)農(nóng)民脫貧致富和全面建成小康社會(huì)的客觀要求，對(duì)于踐行綠水青山就是金山銀山理念、推進(jìn)綠色發(fā)展、增加我國(guó)森林資源、應(yīng)對(duì)全球氣候變化都具有重大意義。

擴(kuò)大退耕還林還草，有利于大規(guī)模推進(jìn)國(guó)土綠化和生態(tài)修復(fù)。黨的十九大指出，新時(shí)代我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。在決勝全面建成小康社會(huì)、開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程中，我們要盡快補(bǔ)上生態(tài)環(huán)境這塊最大短板，提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要，真正實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生。擴(kuò)大退耕還林還草，可以加快荒山綠化和鄉(xiāng)村美化進(jìn)程，也可以加快荒漠化沙化土地和石漠化綜合治理，增加林草植被，使農(nóng)村生態(tài)得到有效修復(fù)、環(huán)境得到有效治理。

擴(kuò)大退耕還林還草，有利于推進(jìn)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、建設(shè)美麗鄉(xiāng)村。黨的十九大報(bào)告提出了實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略及“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”等要求,是針對(duì)探索解決我國(guó)“三農(nóng)”問題提出的重大部署,是當(dāng)前鄉(xiāng)村發(fā)展的指南。19年的退耕還林實(shí)踐已經(jīng)表明，退耕還林對(duì)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略及要求貢獻(xiàn)巨大。實(shí)施退耕還林還草，不僅能使鄉(xiāng)村生態(tài)更好、環(huán)境更美、更宜居，而且能促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)更興旺、村民更富裕、生活更美好，還能移風(fēng)易俗，改變農(nóng)村生產(chǎn)生活方式，促進(jìn)鄉(xiāng)風(fēng)文明。

擴(kuò)大退耕還林還草，有利于重構(gòu)人與自然生命共同體、系統(tǒng)治理水土流失和風(fēng)沙危害。黨的十九大報(bào)告指出，要統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理。習(xí)近平總書記也多次強(qiáng)調(diào)，山水林田湖草是一個(gè)生命共同體，人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹。可見，在山水林田湖草的自然生態(tài)系統(tǒng)中，樹處于關(guān)鍵位置。陡坡地耕種，破壞了水土，進(jìn)而引起山水林田湖草生態(tài)系統(tǒng)的崩塌，違背了尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明建設(shè)原則。及早進(jìn)行退耕還林，把生態(tài)承受力弱、不適宜耕種的耕地退下來，種上樹和草，讓一片片“大字報(bào)田”變成綠水青山，讓荒山變綠，讓鄉(xiāng)村美化，可以從源頭防治水土流失、減少自然災(zāi)害。

擴(kuò)大退耕還林還草，有利于更好地踐行綠水青山就是金山銀山理念、推進(jìn)綠色發(fā)展。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，“綠水青山就是金山銀山”。通過退耕還林，推進(jìn)生態(tài)建設(shè)，讓山更綠、水更清，打造更多的綠水青山。退耕還林，可以種植一些名特優(yōu)新經(jīng)果林，開展森林旅游和生態(tài)休閑觀光，打造更多的金山銀山，拓展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)來源渠道，使林農(nóng)增加收入，有利于調(diào)整優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展。擴(kuò)大退耕還林還草，把退耕還林任務(wù)向貧困地區(qū)和貧困戶傾斜，幫助他們脫貧致富，有利于精準(zhǔn)扶貧、打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，確保讓貧困地區(qū)和貧困戶與全國(guó)人民一同進(jìn)入小康。

二、新一輪退耕還林進(jìn)展順利、成效明顯

黨的十八大以來，在進(jìn)一步鞏固前一輪退耕還林成果的基礎(chǔ)上，2014年又啟動(dòng)了新一輪退耕還林還草。新一輪退耕還林進(jìn)展順利、成效明顯。

加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化行政推動(dòng)。黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)退耕還林工作高度重視，每年《政府工作報(bào)告》都部署新一輪退耕還林工作，明確退耕還林計(jì)劃任務(wù)。國(guó)務(wù)院辦公廳牽頭召開協(xié)調(diào)會(huì)，落實(shí)職責(zé)分工，國(guó)務(wù)院督查室、審計(jì)署、中央巡視組及時(shí)開展督查審計(jì)，重點(diǎn)檢查工程進(jìn)度及臺(tái)賬建立情況，確保了退耕還林工程的順利實(shí)施。有關(guān)省區(qū)黨委、政府把退耕還林列入年度工作重要目標(biāo)，實(shí)行政府工作目標(biāo)責(zé)任制，層層簽訂責(zé)任狀，嚴(yán)格獎(jiǎng)懲制度，把工作落到實(shí)處。

統(tǒng)籌規(guī)劃，實(shí)行整體推進(jìn)。在退耕還林工作中，注重統(tǒng)籌規(guī)劃、整體推進(jìn)、規(guī)模治理。湖北省恩施市認(rèn)真落實(shí)李克強(qiáng)總理視察時(shí)的要求“將退耕還林與扶貧搬遷、移民建鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等結(jié)合先行先試”，統(tǒng)籌規(guī)劃，搞好結(jié)合，協(xié)同推進(jìn)，探索整鄉(xiāng)、整村、整山系、整流域退耕還林。甘肅省莊浪縣采取跨鄉(xiāng)、越村異地調(diào)勞，整山系、整流域規(guī)模治理，高規(guī)格、高標(biāo)準(zhǔn)加速建設(shè)，全面提升工程質(zhì)量，2017年建成萬(wàn)畝以上造林工程3處，5000-10000畝造林工程5處，2000-5000畝造林工程12處，提前完成了9萬(wàn)畝退耕還林任務(wù)。

創(chuàng)新機(jī)制，強(qiáng)化規(guī)范管理。在新一輪退耕還林工程建設(shè)中，及時(shí)修改了有關(guān)工程建設(shè)、檢查驗(yàn)收、資金管理、政策兌現(xiàn)等方面的辦法、規(guī)程和標(biāo)準(zhǔn)，逐步實(shí)現(xiàn)工程建設(shè)管理制度化和規(guī)范化。有關(guān)省區(qū)縣也結(jié)合自身的實(shí)際情況，修改了相應(yīng)的應(yīng)對(duì)措施。各地根據(jù)實(shí)際情況，采取合作社、股份制、大戶承包、租賃拍賣、返租回購(gòu)、專業(yè)隊(duì)造林、統(tǒng)造統(tǒng)管等形式，實(shí)現(xiàn)了責(zé)權(quán)利的有機(jī)結(jié)合，進(jìn)一步擴(kuò)大了退耕還林工程建設(shè)成效。

一是農(nóng)村生態(tài)環(huán)境明顯好轉(zhuǎn)。退耕還林大大加快了國(guó)土綠化進(jìn)程，工程區(qū)森林覆蓋率平均提高4.2個(gè)百分點(diǎn)，有些市縣提高了十幾個(gè)甚至幾十個(gè)百分點(diǎn)，扭轉(zhuǎn)了治理區(qū)生態(tài)惡化的趨勢(shì)，昔日荒山禿嶺、滿目黃沙、水土橫流的面貌得到了根本改觀。根據(jù)退耕還林工程生態(tài)效益監(jiān)測(cè)國(guó)家報(bào)告（2016年）現(xiàn)價(jià)評(píng)估，全國(guó)退耕還林工程每年產(chǎn)生的生態(tài)效益總價(jià)值量為1.38萬(wàn)億元，其中，涵養(yǎng)水源4490億元、保育土壤1146億元、固碳釋氧2199億元、林木積累營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)143億元、凈化大氣環(huán)境3438億元、生物多樣性保護(hù)1802億元、森林防護(hù)606億元。

二是退耕農(nóng)戶收入明顯增加。退耕還林為各地發(fā)展名特優(yōu)新經(jīng)濟(jì)林提供了良好契機(jī)，特別是新一輪退耕還林不再限定還經(jīng)濟(jì)林的比例后，各地退耕還經(jīng)濟(jì)林的熱情高漲。據(jù)統(tǒng)計(jì)，新一輪退耕還經(jīng)濟(jì)林的比例達(dá)60%以上。以此為基礎(chǔ)發(fā)展起來的林特產(chǎn)品和休閑觀光旅游產(chǎn)業(yè)，成為農(nóng)民致富的新途徑。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局監(jiān)測(cè)，2016年全國(guó)退耕還林（草）戶人均可支配收入實(shí)際增速高于全國(guó)農(nóng)村平均水平0.8個(gè)百分點(diǎn)。

三是貧困農(nóng)戶脫貧初見成效。陡坡耕地集中區(qū)域大多是連片特困地區(qū)，退耕還林的多重效益，得到了社會(huì)廣泛認(rèn)可、農(nóng)民真心擁護(hù)，為深入推進(jìn)新一輪退耕還林注入了強(qiáng)大動(dòng)力。在精準(zhǔn)扶貧工作中，退耕還林發(fā)揮了很好的作用。據(jù)國(guó)家林業(yè)局對(duì)100個(gè)退耕還林監(jiān)測(cè)樣本縣的監(jiān)測(cè)，新一輪退耕對(duì)建檔立卡貧困戶的覆蓋率達(dá)18.7%。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2016年，全國(guó)共安排72.3萬(wàn)貧困戶退耕還林任務(wù)414萬(wàn)畝；2017年，全國(guó)共安排集中連片特殊困難地區(qū)有關(guān)縣和國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣退耕還林還草任務(wù)930萬(wàn)畝，超過當(dāng)年退耕還林任務(wù)的3/4。

四是農(nóng)村生產(chǎn)生活方式得到轉(zhuǎn)變。退耕還林是我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展史上的一場(chǎng)深刻變革，轉(zhuǎn)變了中國(guó)人千百年來墾荒種地的歷史習(xí)俗，廣大農(nóng)民改變了傳統(tǒng)生產(chǎn)和生活方式，走上以生態(tài)修復(fù)為突破口，以培育資源、改善生態(tài)為基礎(chǔ)，通過發(fā)展新型林業(yè)產(chǎn)業(yè)，開發(fā)林業(yè)多種功能，最終實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)。

三、明確目標(biāo)和措施，進(jìn)一步擴(kuò)大退耕還林還草規(guī)模

黨的十九大提出的“擴(kuò)大退耕還林還草”的戰(zhàn)略要求，為退耕還林工程健康穩(wěn)步發(fā)展指明了方向。當(dāng)前及今后一段時(shí)期，退耕還林工作要以全面恢復(fù)森林植被，治理水土流失、土地沙化和土壤污染為重點(diǎn)，以確保國(guó)土生態(tài)安全、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展為最終目標(biāo)，在切實(shí)鞏固已有退耕還林成果的基礎(chǔ)上，繼續(xù)有計(jì)劃、分步驟地實(shí)施退耕還林。

新一輪退耕還林分三步走，明確近期、中期、遠(yuǎn)期3個(gè)目標(biāo)。近期目標(biāo)（2014-2020年）：切實(shí)鞏固前一輪退耕還林成果，并將急需治理的25度以上坡耕地、嚴(yán)重沙化耕地和重要水源地15-25度坡耕地退耕還林。中期目標(biāo)（2021-2035年）：繼續(xù)鞏固退耕還林成果，并推進(jìn)15-25度坡耕地中嚴(yán)重石漠化耕地以及嚴(yán)重沙化耕地、嚴(yán)重污染耕地退耕還林。遠(yuǎn)期目標(biāo)（2035-2050年）：到本世紀(jì)中葉，全面完成15-25度余下耕地以及其他一些不穩(wěn)定耕地退耕還林。

擴(kuò)大新一輪退耕還林規(guī)模，需要采取以下政策措施：

一要實(shí)現(xiàn)政策協(xié)同，擴(kuò)大退耕地類，完善頂層設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)應(yīng)退盡退。除了將25度以上坡耕地、重要水源地15-25度坡耕地、嚴(yán)重沙化耕地、嚴(yán)重污染耕地全部納入新一輪退耕還林外，對(duì)石漠化耕地、易地搬遷騰退土地等需要退耕還林的耕地也應(yīng)納入退耕還林范圍，并實(shí)事求是地調(diào)減耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)應(yīng)退盡退。

二要制定和完善新一輪退耕還林政策，延長(zhǎng)補(bǔ)助年限，提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。積極爭(zhēng)取延長(zhǎng)新一輪退耕還林的補(bǔ)助年限，使新一輪退耕還林的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)與前一輪退耕還生態(tài)林大體持平，調(diào)動(dòng)農(nóng)民退耕還林的積極性，提高工程建設(shè)質(zhì)量。

三要制定并出臺(tái)前一輪退耕還林政策補(bǔ)助到期后的接續(xù)政策，建立鞏固退耕還林成果的長(zhǎng)效機(jī)制。積極爭(zhēng)取前一輪退耕還生態(tài)林補(bǔ)助到期后，繼續(xù)安排專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)用于鞏固成果。