超140萬公頃的自然保護(hù)區(qū)、244處國家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)、近200個(gè)地質(zhì)公園以及10個(gè)國家公園試點(diǎn)區(qū)將迎來新的管理者，對(duì)管理對(duì)象而言，審批流程或?qū)⑴c以往大有不同。

3月13日，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案(以下簡稱“方案”)提請(qǐng)十三屆全國人大一次會(huì)議審議。方案中，此前由國務(wù)院直屬的國家林業(yè)局在這次機(jī)構(gòu)改革中擬被撤銷，重新設(shè)立國家林業(yè)和草原局，加掛國家公園管理局牌子，由自然資源部管理。在看似存在行政級(jí)別下降可能的同時(shí)，實(shí)則是林業(yè)機(jī)構(gòu)職能范圍的大幅擴(kuò)大。

此次機(jī)構(gòu)調(diào)整，將改革已有的實(shí)體資源分部門管理模式，轉(zhuǎn)向生態(tài)系統(tǒng)管理模式。自然資源利用和保護(hù)或?qū)⒃谶@個(gè)新機(jī)構(gòu)里通過統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)得到平衡。

國家林業(yè)局相關(guān)人士表示，此次機(jī)構(gòu)改革使統(tǒng)籌山水林田湖草的保護(hù)利用變得現(xiàn)實(shí)可行，職能更加飽滿，“九龍治水”將成為歷史。

自此，“山水林田湖草”這一生命共同體的生態(tài)系統(tǒng)管理得到統(tǒng)一。

山水林田湖草統(tǒng)一管理

“設(shè)立國家林業(yè)和草原局是加大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)力度，統(tǒng)籌森林、草原、濕地監(jiān)督管理，加快建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系，保障國家生態(tài)安全。”國務(wù)委員王勇在大會(huì)介紹稱。

記者注意到，國務(wù)院機(jī)構(gòu)方案中涉及林業(yè)機(jī)構(gòu)調(diào)整主要在五個(gè)方面：將國家林業(yè)局的職責(zé)，農(nóng)業(yè)部的草原監(jiān)督管理職責(zé)，以及國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家海洋局等部門的自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園等管理職責(zé)整合；組建后的國家林業(yè)和草原局，將由自然資源部管理；國家林業(yè)和草原局加掛國家公園管理局牌子；森林防火職責(zé)劃分給應(yīng)急管理部；國家林業(yè)局的森林、濕地等資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé)上交自然資源部。

北京林業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授謝屹在向《中國經(jīng)營報(bào)》記者解讀此次機(jī)構(gòu)調(diào)整內(nèi)涵，他認(rèn)為此次調(diào)整是從“山水林田湖草”統(tǒng)一生命支撐體有機(jī)組成部分的角度來看待林業(yè)，充分考慮統(tǒng)一生命支撐體中各類資源的相互影響和作用，不是單獨(dú)和孤立地來看待林業(yè)和森林資源管理問題，統(tǒng)籌了林業(yè)發(fā)展與“五位一體”國家戰(zhàn)略的內(nèi)在關(guān)系，突出了林業(yè)的公益屬性，賦予了林業(yè)在生態(tài)文明社會(huì)建設(shè)中具有更重大的歷史使命。

機(jī)構(gòu)改革之外，林業(yè)局也面臨著其他領(lǐng)域的深化改革。今年政府工作報(bào)告明確了全面深化改革的任務(wù)和要求，其中集體林權(quán)制度、國有林區(qū)、國有林場(chǎng)及國家公園體制試點(diǎn)等4項(xiàng)改革，是林業(yè)重點(diǎn)改革任務(wù)。

在謝屹看來，林業(yè)改革最大的問題是林業(yè)的公益屬性與財(cái)政投入不足及生態(tài)服務(wù)管理能力不足之間的矛盾和沖突。

北京林業(yè)大學(xué)自然保護(hù)區(qū)學(xué)院教授欒曉峰在接受《中國經(jīng)營報(bào)》記者采訪時(shí)指出，保護(hù)地通常處在偏遠(yuǎn)地區(qū)，這類地區(qū)最需要一線工作人員進(jìn)行保護(hù)，然而一線保護(hù)人員待遇過低，這也是需要關(guān)注的一個(gè)話題。

國家林業(yè)局局長張建龍?jiān)诠_場(chǎng)合表示，林業(yè)改革依然相對(duì)滯后，新型經(jīng)營主體發(fā)育遲緩，產(chǎn)權(quán)模式結(jié)構(gòu)單一，社會(huì)資本難以進(jìn)入，林業(yè)的活力和動(dòng)力都不足。

此次機(jī)構(gòu)調(diào)整將多個(gè)部門的自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園等管理職責(zé)進(jìn)行整合成立國家林業(yè)和草原局，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理。

“長期以來，我國實(shí)行的是實(shí)體資源分部門管理模式，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期對(duì)于確保自然資源的高效利用發(fā)揮了積極作用，因?yàn)楫?dāng)時(shí)的自然資源以發(fā)揮物質(zhì)生產(chǎn)功能為主。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，特別是自然資源及自然生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)服務(wù)需求與日俱增，自然資源保護(hù)與利用之間的沖突日益加劇，有的部門強(qiáng)調(diào)自然資源的利用，而另外一些部門強(qiáng)調(diào)自然資源的保護(hù)，原本的自然資源分部門管理模式的弊端不斷顯現(xiàn)，成立林草局正是國家生態(tài)文明管理體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。”謝屹認(rèn)為。

“過去機(jī)構(gòu)職能存在重疊現(xiàn)象，各個(gè)部門對(duì)保護(hù)地的管理沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。通過此次機(jī)構(gòu)調(diào)整，形成自上而下頂層設(shè)計(jì)體系，綜合研究保護(hù)區(qū)管理。比如，過去濕地保護(hù)區(qū)有水、陸地、魚和鳥，但這些卻分屬不同的管理部門，矛盾時(shí)有發(fā)生。”欒曉峰解釋道。

謝屹同樣指出，在同一個(gè)自然資源分布地區(qū)，同一個(gè)生態(tài)系統(tǒng)，既分布有自然保護(hù)區(qū)，也分布有風(fēng)景名勝區(qū)、自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園，多種不同的管理目標(biāo)疊加，出現(xiàn)“九龍治水”的管理格局，管理沖突屢有發(fā)生。

森林防火職責(zé)外劃為林業(yè)減負(fù)

此次機(jī)構(gòu)調(diào)整關(guān)注點(diǎn)之一是將森林防火職責(zé)交給應(yīng)急管理部。森林武警的前身是東北武裝護(hù)林部隊(duì)，成立時(shí)間可以追溯到1948年。過去實(shí)行的是武警總部和國家林業(yè)主管部門雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，由武警總部對(duì)其軍事、政治、后勤工作實(shí)施統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，國家林業(yè)主管部門負(fù)責(zé)其業(yè)務(wù)工作。

關(guān)于此項(xiàng)職能管理，謝屹表示，森林防火職責(zé)由武警總部和國家林業(yè)主管部門雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具有重要的歷史原因，也與此項(xiàng)工作的專業(yè)性密切相關(guān)。森林多分布在老少邊山地區(qū)，地勢(shì)嚴(yán)峻，火情火勢(shì)有規(guī)律卻不易掌握，導(dǎo)致滅火工作十分艱巨，也十分危險(xiǎn)，需要森林武警這支武警中的特殊警種來承擔(dān)滅火工作。

森林火災(zāi)是森林經(jīng)營中的一個(gè)重大威脅因素，防范森林火災(zāi)因此是林業(yè)主管部門森林資源保護(hù)管理工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容，具有很強(qiáng)的專業(yè)性，諸如在營林時(shí)建立防火林帶等技術(shù)措施，就能有效減少火災(zāi)發(fā)生概率和降低火災(zāi)害損失。

謝屹認(rèn)為，此次調(diào)整，體現(xiàn)了國家對(duì)森林防火工作的與時(shí)俱進(jìn)，還有助于林業(yè)主管部門將更多精力投入森林、濕地、荒漠等生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性保護(hù)管理工作。

國家林業(yè)局、國家發(fā)改委、財(cái)政部印發(fā)《全國森林防火規(guī)劃(2016—2025年)》中提及，各級(jí)政府、森林防火指揮部成員單位、森林經(jīng)營主體責(zé)任不明晰，森林防火部門監(jiān)督不到位。

自新一輪集體林權(quán)制度改革自2003年試點(diǎn)，至2008年全國全面推開，到現(xiàn)在已經(jīng)經(jīng)歷了15年。過去的十幾年間，國家林業(yè)局的改革以集體林權(quán)管理為重點(diǎn)。而此次機(jī)構(gòu)調(diào)整，將國家林業(yè)局森林、濕地等資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé)上交自然資源部，成為本次林業(yè)機(jī)構(gòu)改革的關(guān)注點(diǎn)之一。

在謝屹看來，資源調(diào)查和確權(quán)登記上交自然資源部管理，有助于解決當(dāng)前自然資源多頭管理導(dǎo)致的自然資源資產(chǎn)權(quán)責(zé)不清和體制不順以及資源使用不高等問題。這也是健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的重要內(nèi)容，同時(shí)也是建立統(tǒng)一的確權(quán)登記系統(tǒng)、權(quán)責(zé)明確的自然資源產(chǎn)權(quán)體系、健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制等改革工作的內(nèi)在要求。

“關(guān)于土地歸屬的林權(quán)糾紛時(shí)有發(fā)生，各方爭(zhēng)執(zhí)不下，自然保護(hù)區(qū)建設(shè)時(shí)也存在類似問題。此次調(diào)整，將各個(gè)部門的自然資源調(diào)查和確權(quán)職責(zé)統(tǒng)一到自然資源部進(jìn)行管理劃分，這樣全國一盤棋會(huì)更合理。”欒曉峰認(rèn)為。

加掛國家公園集結(jié)自然保護(hù)地管理權(quán)

習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中明確提出，我國要建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系。通過此次機(jī)構(gòu)調(diào)整，國家林業(yè)和草原局成為我國各類自然保護(hù)地的統(tǒng)一管理部門，重要意義不言而喻。

國家公園在自然保護(hù)地中級(jí)別最高，具有國家重要性，由中央政府直接行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的國家公園支出由中央政府出資保障。

此前，國家公園相關(guān)建設(shè)事宜由發(fā)改委統(tǒng)籌管理，此次調(diào)整，國家林業(yè)和草原局將從發(fā)改委手中接捧國家公園管理接力棒。

在謝屹看來，國家林業(yè)和草原局加掛國家公園管理局牌子，一方面體現(xiàn)了國家公園在自然保護(hù)地體系中的主體地位，另外一方面有助于集中中央政府力量管理具有國家層面重要性的國家公園。表明《建立國家公園體制總體方案》正在逐步落地，這也是深化生態(tài)文明體制改革的重要內(nèi)容?？梢韵壳白匀槐Ｗo(hù)區(qū)管理存在的事權(quán)不清、投入不足和管理低效等問題。

2017年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《建立國家公園體制總體方案》。到2020年，中國建立國家公園體制試點(diǎn)基本完成，整合設(shè)立一批國家公園，分級(jí)統(tǒng)一的管理體制基本建立，國家公園總體布局初步形成。目前，中央深改組共批準(zhǔn)4個(gè)國家公園體制試點(diǎn)方案，其中東北虎豹、大熊貓、祁連山國家公園由國家林業(yè)局具體負(fù)責(zé)。

截至目前，我國已設(shè)立三江源、東北虎豹、大熊貓、祁連山、湖北神農(nóng)架、福建武夷山、浙江錢江源、湖南南山、北京長城和云南普達(dá)措等十個(gè)國家公園體制試點(diǎn)。

國家林業(yè)局局長長張建龍日前公開表示，2018年將重點(diǎn)抓好國家公園管理機(jī)構(gòu)組建運(yùn)行、總體規(guī)劃編制、邊界和功能區(qū)劃落地、監(jiān)測(cè)體系建設(shè)，推動(dòng)自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一確權(quán)登記和職責(zé)移交。